El nuevo royalty: ¿una buena idea?

Nuevamente el Congreso discute una propuesta de impuesto a la minería, esta vez incluyendo el litio, entre otras novedades. Dicho proyecto se encuentra ya en segundo trámite en el Senado. Revisemos algunos de los argumentos que se dan para esta propuesta que busca aparentemente reemplazar al impuesto específico a la minería que hoy aparece en la ley de impuesto a la renta, en el artículo 64 bis. Remarco la palabra “aparentemente” por cuanto hasta el momento no se han presentado iniciativas para derogar el mencionado artículo, por lo que hasta este momento se trata de un impuesto adicional. Esperemos que eso se aclare en el devenir de la discusión. 

Uno de los argumentos que diversos defensores del nuevo royalty plantean para afirmar categóricamente que este no afectará en absoluto la inversión ni los estímulos a continuar desarrollando la actividad minera, se apoya en una propuesta según la cual si el impuesto extrae la “renta pura” ello no traería consecuencias para la asignación de recursos hacia esta actividad . Ello desvirtuaría las críticas que desde diversos ámbitos se han hecho al proyecto de ley.

Vamos por partes. Para mantener el estímulo a permanecer desarrollando la actividad minera o cualquier otra actividad , el precio del bien producido debe ser suficiente para pagar todos los costos incurridos, incluido salarios, insumos, la recuperación del capital invertido, la compensación por el riesgo de la inversión, tanto en infraestructura como en innovaciones productivas, etc, más una ganancia “normal” para este tipo de actividad o su mejor alternativa. Si el precio resultara inferior a la suma de estos componentes, habría incentivos para migrar hacia otras actividades. Pero cuando el precio excede a la suma de esos componentes, existiría una “renta pura” resultante del azar, la naturaleza y/o condiciones excepcionales de mercado.  El argumento continúa afirmando que si mediante un impuesto se extrajera dicha renta o excedente, ello no tendría mayores consecuencias por cuanto los inversionistas permanecerían en la actividad ya que de todos modos estarían siendo compensados por el riesgo incurrido, recuperarían el capital y recibirían una ganancia normal para la actividad. 

Lo anterior es correcto desde el punto de vista de la teoría económica, con una condición, a saber, que la base del impuesto o sea una medida cercana o equivalente al concepto de “renta pura”. Si ello no se cumple, lo más probable es que existan efectos negativos para el estímulo a seguir en esta actividad, ya que el precio después de impuesto no cubriría totalmente los costos y riesgos incurridos más una rentabilidad normal. 

Qué dice la nueva propuesta? Que la base para el nuevo impuesto sea el valor de venta y que la tasa impositiva sea creciente con el precio del bien (cobre o litio). 

Sigamos por partes . Si la base del impuesto es el valor de venta , es decir el precio multiplicado por la cantidad vendida, sin duda alguna se estarán gravando todos los componentes del precio mencionados más arriba y no sólo el componente de renta pura. Y ello, también sin duda alguna, afecta los estímulos al sector y la asignación de recursos. En consecuencia está errada la propuesta de base para el impuesto. En tanto mayor sea la tasa del impuesto, para el mismo precio final, el problema se empeora, y se desincentiva la inversión y la innovación productiva. No se cumple así lo afirmado respecto de la inocuidad de esta propuesta. 

Se podrá decir que, con un precio de US$ 2 la libra, una tasa de 3% sobre las ventas es muy baja y que el riesgo de afectar la inversión es consecuentemente bajo o nulo. No obstante, como consta en la discusión sectorial, algunos yacimientos, ya antiguos y de baja ley, tienen baja rentabilidad con ese precio, por lo que un impuesto de 3% a las ventas podría ser mayor al 100% de las utilidades, gravando con ello también a los otros componentes del precio, es decir los incentivos para desarrollar esta actividad.

Por otra parte, el valor de ventas no es un buen indicador de la existencia y magnitud de “renta pura”. En efecto, cuando se toma en cuenta el ciclo de vida completo de un proyecto minero, se aprecia que durante los primeros años de operación la mayoría de los ingresos por ventas irán a recuperar la inversión previa y la rentabilidad hasta ese momento es nula o negativa. Un estudio reciente, que estima la renta minera en Chile empleando un enfoque de ciclo de vida de los proyectos de 12 grandes empresas, desde su inversión inicial hasta 2018, concluye que en 3 casos aún no existía tal renta. En esos casos aún no se había recuperado la inversión, ni hablar de renta. (Leiva, Benjamín, 2020. Natural resource rent allocation, government quality and concession design: The case of copper in Chile. Resources Policy, 68.) 

Si esta metodología se aplicara a empresas medianas, que por su escala generalmente exhiben costos mayores que las grandes, estos resultados podrían ser más negativos. 

El hecho es que la realidad de los diversos proyectos mineros es muy diversa y sus costos varían significativamente según la edad de los yacimientos, la escala de producción y el nivel tecnológico, por lo que emplear una base para el impuesto que no captura el efecto de esas diferencias de costos ni la etapa de maduración de los proyectos, es un error que puede llevar a consecuencias negativas para la actividad minera.

El artículo 64 bis de la ley de impuesto a la renta establece como base del impuesto a la renta operacional minera. Este concepto efectivamente toma en cuenta varios aspectos de los costos de producción y por tanto genera menos riesgos de equivocarse afectando los estímulos al sector. Si no se está conforme con lo que allí se establece y su rendimiento en términos recaudatorios, entonces ello amerita una revisión y corrección, pero sin duda es un concepto que se asemeja más al de “renta  pura” que  el valor de ventas. En suma , no parecen existir buenas razones para cambiar la base del impuesto desde la renta operacional minera hacia el valor de las ventas. 

Ahora bien, debiera ser el impuesto creciente con el precio del bien? Definitivamente sí, aunque un mejor precio se expresa en mayores utilidades afectas al impuesto que grava las rentas del capital y por tanto un royalty creciente con el precio sería aparentemente redundante. De hecho, sin ninguna reforma de por medio, debido al aumento de precios del cobre, la recaudación tributaria total proveniente de este sector de este año se proyecta con una importante alza. Con todo, la razón para su conveniencia es, desde luego simbólica y política: es necesario que la ciudadanía perciba en forma clara que se beneficiará de un auge de precios. No hay que perderse en eso.

No obstante lo anterior, una precisión necesaria al momento de aplicar una progresividad a medida que sube el precio. Los mayores precios posibilitan, haciendo rentable, el aprovechamiento de partes del yacimiento de menor ley del mineral, cuya explotación requiere mayores costos. En lenguaje técnico, los costos no son constantes sino que los mayores precios permiten incurrir en los mayores gastos que conlleva la explotación de minerales de menor ley. Si el impuesto captura totalmente el mayor valor debido al alza de precios, desaparece con ello el incentivo a explotar minerales de menor ley. Con ello, parte de la riqueza del país continuaría en el subsuelo. En suma, una conducta tipo “perro del hortelano” no necesariamente maximiza el bienestar del país. 

Algunos argumentan que lo que existe hoy en el 64 bis no es un verdadero royalty porque no grava las ventas sino que algo parecido al valor agregado en la actividad. Mi respuesta a ello es que la palabra “royalty” se origina en antiguos privilegios de monarcas para establecer tributos. Y lo hacían con los instrumentos que tenían. Pero los sistemas tributarios han avanzado mucho desde esas épocas y ya no se justifica emplear instrumentos que, como vimos, tienen un elevado potencial de efectos negativos. Algunos países conservan esas monarquías, como es el caso de Noruega, ejemplo que suele destacarse por cuanto ha logrado acumular unos de los mayores fondos soberanos. No obstante, allí se aplica un impuesto a las ganancias, no al valor de ventas. A su vez, otros países aún aplican royalties advalorem (impuesto al valor de ventas) pero permiten importantes deducciones, apuntando justamente a reconocer los costos en que se incurre en la producción del bien. Eso es exactamente lo que busca el concepto de renta operacional minera del artículo 64 bis. Es necesario derogarlo? Claramente no, en mi opinión.

Por otra parte, existen fundadas críticas al desempeño del actual impuesto específico a la minería, apuntando a un bajo rendimiento recaudatorio. Ello no puede ser desconocido y amerita una auditoría profunda. Pero es evidente que las capacidades para monitorear las exportaciones de concentrados de cobre , en términos de su contenido de otros metales tales como el oro y plata, es insuficiente. Lo mismo aplica respecto de los precios de transferencia, es decir, aquellos que se emplean en las transacciones desde una empresa en Chile, con otra , relacionada o no, para la refinación de concentrados en otro país. 

En síntesis, un impuesto a las ventas de minerales (litio, cobre), tal como el propuesto en el proyecto de ley, es inadecuado porque afecta los incentivos a desarrollar la minería del sector. El impuesto actual ha estado sujeto a fuertes críticas , por lo que amerita una auditoría de su desempeño, pero varios rasgos de su diseño son mejores que la actual propuesta de royalty. Adicionalmente, ningún impuesto será efectivo en resguardar el patrimonio de todos los chilenos si no se fortalecen la capacidades de monitoreo de los contenidos de los concentrados de cobre y los precios de transferencia en las exportaciones de estos.