Opinión
No habrá un sistema político que nos permita estabilidad y procesar demandas sociales, si no se detiene nuestra vocación a la fragmentación política, sobre todo en la izquierda. Necesitamos partidos fuertes. No pueden ser equivalentes partidos y movimientos políticos o sociales. Una cuestión es la renovación y otra la atomización. Ya se cometió el error en las negociaciones de 2014 y 2015 sobre el sistema electoral y financiamiento, donde se terminó favoreciendo la división continua de los partidos. No habrá gobiernos regionales ni nivel central que resuelvan los problemas si no tenemos un sistema de partidos fuerte y moderado en su número, que permita a los ejecutivos arribar a acuerdos y no estar en permanente conformación y disolución de mayorías.
Los diseños institucionales pueden ser pensados de una manera global y conjunta o parceladamente (como una sumatoria de partes). Ejemplo de lo primero son los proyectos de ley que, hasta ahora, son principalmente propuestos desde el Ejecutivo (es el que diseña), para luego iniciar su deliberación en el Congreso bajo el eje rector del(la) Presidente(a) –por medio de urgencias, indicaciones y veto–. Ejemplo de lo segundo es la Convención Constitucional que, como consecuencia de su objeto, tiempo y composición, funciona en comisiones paralelas, horizontales, con un tiempo acotado y donde los convencionales deben acordar un modelo de Constitución agregativamente. Este último camino es el más complejo, ya que dificulta el diseño de las instituciones desde una perspectiva sistémica. En concreto, el establecimiento de algún dispositivo en alguna de sus partes conllevará un incentivo o desincentivo en alguna otra, y eso, muchas veces, es difícil de visualizar.
La Comisión de Sistema Político está abocada a la compleja tarea de diseñar el régimen político, en especial, la relación que tendrán los poderes Ejecutivo y Legislativo. En ello se entrecruzan varios factores. Involucra pensar conjuntamente en el propio régimen político, adicionando el modelo de Estado Regional (ya aprobado en parte), en el sistema de partidos, la justicia constitucional, la participación ciudadana y en el modelo de derechos fundamentales, pues será la Administración (nacional y regional) la llamada a la provisión de los derechos de carácter social. En las siguientes líneas, por un tema de tiempo, me abocaré a los tres primeros elementos.
La Comisión ya ha hecho algunas afirmaciones. Hizo una opción por un presidencialismo atenuado, aunque lo atenuado significa distintas cuestiones para los grupos de convencionales, que van desde el presidencialismo puro hasta figuras más semipresidenciales. En un sistema presidencial el pivote está en el Ejecutivo y la mayoría de este podría o no coincidir con la del Legislativo, siendo central que los incentivos estén puestos en que la fórmula siga siendo presidencial, pero en colaboración de las cámaras legislativas, para no conllevar la traba y el bloqueo mutuos. Por ejemplo, no puede ser presidencial y al mismo tiempo aumentar el poder de los parlamentarios para cambiar la disposición de las partidas presupuestarias en la tramitación de la Ley de Presupuestos, como se establece en la propuesta aprobada hasta ahora en la Comisión. Un ejemplo, para el(la) Presidente(a) puede ser eje de su Gobierno una reforma de salud, pero los parlamentarios(as) cambian las partidas y las destinan a vivienda. Esto, no solo atenuará el poder presidencial sino que también dejará el modelo sin conducción política-programática.
En lo acordado por un grupo transversal de convencionales, el(la) Presidente(a) será electo(a) en dupla paritaria con un(a) vicepresidente(a), que estará a la cabeza del Consejo Territorial con derecho a voz pero no a voto. Conjuntamente, el(la) Presidente(a) nombrará al(la) ministro(a) de Gobierno, persona encargada de la coordinación y ejecución del programa de gobierno. Acá hay que evitar la disputa del poder en un Ejecutivo de tres cabezas. La figura del vicepresidente es compleja. Significa fragmentar el poder presidencial más que distribuirlo, ello, especialmente si toma atribuciones del(la) Presidente(a). Si va a existir, junto con la subrogancia y vacancia, su rol debe ser muy acotado. Su presencia en el Consejo Territorial solo debe permitir articular la política del(la) Presidente(a) bajo órdenes presidenciales, no pudiendo votar ni dirimir, si no se instituiría como un actor paralelo al(la) Presidente(a).
El(la) ministro(a) de Gobierno es una figura necesaria. Uno de los déficits notorios de nuestro presidencialismo es la falta de coordinación interna del Gobierno y de este con el Legislativo. El(la) ministro(a) del Interior está superado por la agenda de seguridad y no tiene facultades ni capacidad de articular la política, recayendo todo en el talento político de su titular. A su vez, el(la) ministro(a) Segpres coordina la relación con el Congreso, a veces con autonomía y otras tantas sin ella, derivado del rol del(la) ministro(a) del Interior. El(la) ministro(a) de Gobierno debe ser la figura política de ejecución y coordinación interna y con el Legislativo. Un(a) articulador(a) de la política del Ejecutivo. Debe permitir al(la) Presidente(a) contar con alguien que represente y ejecute sus mandatos y que sirva de cortafuegos cuando la relación con el Congreso sea espesa.
Para que su labor tenga éxito, se requiere generar incentivos de colaboración con el Legislativo, si no mantendremos la radicación del éxito o fracaso en los atributos personales. Al estar descartadas las instituciones de la censura y la disolución (a la uruguaya), el voto de confianza regulado y racional sobre algún proyecto de ley aparece como una figura adecuada y necesaria para que el(la) ministro(a) de Gobierno pueda contar con al menos una herramienta que le permita tratar de constituir, mantener u ordenar una mayoría en sede legislativa. Si no se quiere hacer depender a este(a) ministro(a) del Congreso, el rechazo de un voto de confianza solo podría habilitar al(la) Presidente(a) a su remoción. Junto a ello, y para evitar las colisiones con el(la) vicepresidente(a), es necesario que este(a) último(a) realice labores de colaboración bajo el mandato presidencial y la coordinación del(la) ministro(a) de Gobierno en el Consejo Territorial.
El Legislativo es un asunto que requiere afinarse un poco más y en distintos sentidos. Lo claro es que habrá un bicameralismo asimétrico, inclinado a la cámara política y donde la elección de esta última será junto con la segunda vuelta para permitir que el(la) Presidente(a) pueda contar, eventualmente, con una alianza política mayoritaria. En esto hay acuerdo transversal incluso desde parte de la derecha (ver propuesta RN-Evópoli). El centro de la discusión se sitúa en si será un Legislativo conjunto o separado, pero lo central no es la estructura sino las atribuciones y la relación entre ambos órganos. El Legislativo será inclinado, de modo que los proyectos de ley iniciarán y terminarán su tramitación en el Congreso Plurinacional. Luego, la clave está en qué proyectos y cómo conocerá el Consejo Territorial. La justificación transversal de existencia de este Consejo (y de una segunda cámara) radica en el Estado Regional, por lo que todas las materias de impacto territorial directo tendrán revisión en tal órgano. Junto a las acordadas hasta ahora, deberían adicionarse otros proyectos de «revisión obligatoria» que tengan impacto nacional, tales como todas las reformas constitucionales, las leyes interpretativas de la Constitución, las reformas a las leyes sobre votaciones populares y sistemas electorales, las que regulen los dps órganos legislativos y las leyes que impacten sobre el Ejecutivo.
Con miras a un acuerdo lo más transversal posible, es posible volver a repensar las propuestas de «revisión facultativa» de los demás proyectos de ley o que al menos el Consejo exprese recomendaciones de revisión y corrección, como se ha planteado en distintas propuestas. A ello se debe ajustar la revisión y eventual rechazo de un proyecto por esta segunda cámara, debiendo generar incentivos para que opere como una entidad revisora y coopere con la cámara política. Por ejemplo, un proyecto rechazado que abre una comisión mixta, debería ser votado nuevamente por el Consejo y, únicamente si este rechaza el informe emanado de dicha comisión, la cámara política puede insistir en el texto de la mixta o en su texto original. Si el Consejo no tiene la facultad de votar la propuesta de la mixta, su capacidad de incidencia es muy baja. Creo que no se debe confundir la labor de revisión/colaboración del Consejo con imposición.
El veto es otro asunto relevante. Se requiere equilibrar el modelo presidencial y la insistencia del Legislativo, cuestión que se logra aprobando el veto por el quórum propio de esa ley y la insistencia por un quórum mayor. Si las leyes serán de quórum simple, la insistencia debería ser al menos por mayoría absoluta o 4/7. No siendo menos importante, se debe adicionar ser jurado en la acusación constitucional y los nombramientos de autoridades, pues todas ellas tienen impacto nacional. También debe existir un modelo de sujeción a la Constitución de los proyectos de ley. Si no existirá el control preventivo, una duda constitucional pueden ser examinada por ambas cámaras y el Ejecutivo, para luego, una vez vigente la ley, pasar al control represivo de un órgano que ejerza jurisdicción constitucional.
La relación Ejecutivo-Legislativo urge conciliarse con el Gobierno Regional y especialmente con las Asambleas Legislativas Regionales. Hasta ahora el pleno ha tomado una decisión correcta: las atribuciones de las regiones autónomas no pueden vaciar el nivel central. Lo que resta es conciliar el modelo. Las regiones deben tener autogobierno en el marco de las políticas nacionales, pero contextualizadas a su realidad. Las políticas públicas regionales deben poder ejecutar, adecuar, pero también generar decisiones propias, en coordinación con el nivel central, en aquellos asuntos que les sean y afecten particularmente. El Legislativo regional debe ejecutar y complementar la legislación nacional, no pudiendo suplir al Legislativo nacional. Esto permitirá distribuir poder, pero equilibrar las distintas realidades y necesidades. No hay que olvidar que este modelo conllevará dos tipos de política, la regional y la nacional, por lo que se deben ecualizar pero no traslaparse. Nuclear será el órgano encargado de dirimir las contiendas de competencia que, a mi juicio, debería ser el que ejerza la jurisdicción constitucional.
Lo anterior tiene un cierre no menos importante, vinculado al sistema de partidos que se necesita (no que se desea). No habrá un sistema político que nos permita estabilidad y procesar demandas sociales, si no se detiene nuestra vocación a la fragmentación política, sobre todo en la izquierda. Necesitamos partidos fuertes. No pueden ser equivalentes partidos y movimientos políticos o sociales. Una cuestión es la renovación y otra la atomización. Ya se cometió el error en las negociaciones de 2014 y 2015 sobre el sistema electoral y financiamiento, donde se terminó favoreciendo la división continua de los partidos. No habrá gobiernos regionales ni nivel central que resuelvan los problemas si no tenemos un sistema de partidos fuerte y moderado en su número, que permita a los ejecutivos arribar a acuerdos y no estar en permanente conformación y disolución de mayorías.
Entiendo el punto de que cada grupo político se vea a sí mismo y su futuro próximo, pero los incumbentes toman, en general, malas decisiones en este tema. Se debe mirar el largo plazo y comprender que, por muchos cálculos que se hagan, los votos cada vez menos pertenecen a un grupo político particular. Un ejemplo, el acuerdo del año 2015 sobre sistema electoral y financiamiento se terminó adoptando con los partidos emergentes de esa época y los grandes sacaban cuentas alegres. Varios movimientos nuevos murieron en las elecciones de 2017 y conocidos partidos grandes han ido retrocediendo electoralmente sin importar los cálculos de expertos.
Una conclusión en todo esto: en el poco tiempo que queda, hay que mirar menos lo propio y más el interés general, porque la política del corto plazo muere en el corto plazo.
