¿Cuántas regiones debe tener el Estado Regional?

Una de las primeras Iniciativas Populares de Norma en pasar el umbral de las 15 mil firmas para ser discutida en las comisiones de la Convención Constitucional fue la que promovía las “Nuevas regiones de Chiloé y Aconcagua”. Otra que promovía la “Creación de la Región del Maule Sur” no llegó a estar en la discusión constitucional, pero juntó cerca de 2 mil apoyos. Ya en el debate del Pleno, el “Estado Regional” fue uno de los primeros conceptos en quedar claramente articulado en el borrador de propuesta de nueva Constitución.

¿Debería quedar estipulado el número exacto de “entidades territoriales autónomas” en la propuesta constitucional? ¿Deberían ser nombradas y detalladas cada una de estas entidades? ¿Debería establecer, la Constitución, mecanismos para la creación de nuevas regiones? ¿Normar también la fusión de regiones ya existentes?

Dadas las amplias autonomías regionales consideradas en la propuesta constitucional actual, es relevante explorar dichas preguntas. En la Constitución del 80 se establecieron 13 regiones, que ya habían sido creadas en 1974, y que vinieron a sustituir el anterior ordenamiento basado en 25 provincias. Ahora hay 16 regiones, ya que en 2007 se crearon las regiones de Arica y Parinacota y la de Los Ríos, y en 2017, la Región de Ñuble. La creación y supresión de regiones, provincias y comunas es actualmente materia de Ley Orgánica Constitucional.

Más allá de las razones históricas que llevan a algunos territorios a recuperar autonomía a nivel subnacional, un aspecto fundamental es el tamaño óptimo de una unidad regional para poder cumplir objetivos como la descentralización del poder político y económico, acercar la administración pública a la ciudadanía abordando problemas locales, pero tener una escala adecuada para poder mantener un sistema de gestión y financiamiento que permita implementar políticas públicas de gran magnitud.

¿Qué nos señala la experiencia internacional al respecto? En las últimas décadas, se han generado diversos casos en que  países han aumentado su número de unidades administrativas. La zona del mundo con mayor incremento es el África subsahariana, donde a partir de los noventa casi la mitad de los países aumentó de forma importante el número de regiones internas. Muy estudiado es también el caso de Indonesia, en que el número de distritos aumentó de 292 a 434, luego de una reforma llevada a cabo en el 2001. A nivel sudamericano, la literatura ha buscado entender los efectos tanto de la creación como de la fusión de estados en Brasil. Los análisis de estas experiencias señalan tanto efectos positivos como negativos.

Por una parte, en varios casos se ha identificado que en unidades territoriales que se han vuelto más pequeñas las autoridades han sido capaces de proveer bienes públicos y servicios más relevantes para la población local. Sin embargo, al fragmentar el territorio, aumenta el costo de elección de políticas públicas consensuadas en sociedades diversas, debido a que se generan problemas de coordinación y de monitoreo. Además, muchas veces se generan sistemas de administración ineficientes. Un estudio de productividad de cinco ciudades de la OCDE concluye que ciudades con estructuras de gobernanza pequeñas tienden a tener niveles más bajos de productividad.

El fenómeno de la variación en el número de gobiernos locales es el resultado de diversos objetivos, muchas veces contrapuestos, que implican que el tamaño óptimo de la unidad subnacional varíe. Por un lado, tenemos que en unidades pequeñas las decisiones se acercan a las preferencias locales y debiese ser más fácil mantener control del ejercicio del poder, pero por otra parte se reduce la posibilidad de generar economías de escala en la provisión de bienes públicos y en la mantención de una burocracia competitiva y capaz de ser independiente del poder central. Por supuesto, las características propias de estas regiones definen también su tamaño óptimo, dependiendo de su población, dispersión geográfica, dotación de recursos naturales y otros factores.

Más allá de la mantención de 16 regiones o de una nueva propuesta en la Constitución con 18 o 19 regiones, ¿qué sabemos de los efectos de la reciente creación de nuevas regiones en Chile? Los estudios empíricos son escasos. Los autores de esta columna se encuentran realizando un análisis econométrico del impacto económico de la creación de las regiones XIV y XV en 2007. Los resultados preliminares muestran efectos diferentes en cada caso. Nuestras estimaciones sugieren que, si la Región de Los Lagos no se hubiese dividido, el crecimiento de su PIB regional anual habría sido 2 puntos porcentuales menor (pasando de un 9% de crecimiento a un 7%) entre 2008 y 2019. En cambio, si Tarapacá no se hubiese dividido, habría crecido 2 puntos porcentuales anuales más en ese período (pasando de 5% a 7%). Por lo tanto, hay indicios de que la creación de la Región XIV tuvo efectos económicos positivos, y la creación de la Región XV, negativos. Esto es consistente con el hecho de que el tamaño óptimo de una región difiere según sus características. Sin embargo, aún debemos testear si este efecto es robusto y comprender si hay efectos de distribución entre las nuevas regiones y cuáles son los mecanismos detrás de tal efecto.     

Tanto en el resto del proceso de redacción de una nueva Constitución como en el eventual debate legislativo posterior, la definición del número y la escala de las entidades territoriales autónomas seguirá siendo un tema en que las decisiones serán complejas pero ineludibles.