Las trabas del Congreso: discusión parlamentaria sobre normas de una nueva Constitución podría tardar décadas

El próximo domingo 4 de septiembre será la fecha definitiva en que el proyecto de texto borrador de la nueva Constitución será sometido a la deliberación ciudadana, en un plebiscito de salida con voto obligatorio que se enmarca en un proceso democrático histórico y que enfrenta a dos opciones, en el contexto de una campaña marcada por críticas, pugnas, una fuerte polarización y la constante divulgación de fake news.

La opción que resulte ganadora marcará el destino próximo del país y el punto final del proceso constituyente consagrado en el Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución del 15 de noviembre del 2019. Será finalmente la ciudadanía la encargada de evaluar el contenido de la nueva Carta Magna, que tendrá a partir del próximo 17 de mayo su última fase de redacción, en las Comisiones de Armonización, Preámbulo y Normas Transitorias.

Lo cierto es que, para que las nuevas normativas pudiesen entrar en vigencia, más allá del resultado de esta última etapa de la reestructuración de la actual institucionalidad, será en definitiva el Congreso el encargado de deliberar sobre eventuales cambios significativos al orden consagrado en el texto constitucional de 1980. Las normas mandatadas por la Convención requerirán, por tanto, del apoyo de las mayorías parlamentarias para su ejecución, lo cual podría prolongar la puesta en marcha de estos cambios por un tiempo mucho mayor al esperado. Podrían ser varios años e, incluso, un par de décadas, hasta que se vislumbren ciertas reformas estructurales como cambios concretos, más allá de los simbolismos.

En la eventualidad de que sea la opción Apruebo la que se imponga en el plebiscito de salida, desde diferentes fuerzas políticas que han conformado la Convención, entre ellas partidos y colectivos oficialistas, hacen un llamado a cuidar las expectativas, advirtiendo que se pueda generar un “cuadro de frustraciones” relacionado con la implementación de la nueva Constitución, debido a que efectivamente esta posible nueva normativa debe traducirse en leyes que la legitimen, en un proceso que podría tomar un largo tiempo de tramitación, y que incluso, en ciertas materias, podría ser bloqueada por sectores del actual Congreso que quieran impedir la plena vigencia de la misma. Entre ellos, se apunta a sectores de la centroderecha y ex Concertación como aquellos que podrían aplicar sus estrategias para que, en determinadas materias, el debate se prolongue más de la cuenta.

Diversas voces del oficialismo reforzaron la idea de que, si existiese una mayoría que apoye la nueva Constitución, sería una “irresponsabilidad y un despropósito” ignorar el mandato ciudadano y poner trabas a la implementación de las normas contenidas en ella, específicamente en áreas que pudieran generar disconformidad en coaliciones de la derecha u otros sectores cercanos a la ex Concertación, que han manifestado su preocupación sobre, por ejemplo, las propuestas de autonomía territorial de pueblos indígenas y la transformación estructural del Sistema de Justicia, entre otras temáticas.

En ese sentido, el diputado y líder de Acción Humanista (Apruebo Dignidad), Tomás Hirsch, advierte que se debe tener mucho cuidado en respetar el poder constituyente. “Nosotros, el Congreso, somos un poder constituido y no podemos arrogarnos la función constituyente ni siquiera en forma lateral o parcial. El poder constituyente lo tiene la Convención y a nosotros lo que nos corresponde es implementar el mandato popular expresado en el plebiscito de salida. Si es que en esa instancia ganara el Rechazo, lo que espero que no ocurra, también debemos respetar ese resultado. Si el resultado es como esperamos, del Apruebo, y ojalá por una amplia mayoría, el poder constituido no puede trampear el mandato expresado ya desde el comienzo de este proceso, en el acuerdo firmado el 15 de noviembre del 2019, el que obliga a que esa Constitución se efectivice”, apuntó Hirsch.

Desde la centroderecha respondieron a este emplazamiento argumentando que apoyarán todas las normas que, a su juicio, sean beneficiosas para el desarrollo del país, y que, en ese caso, su discusión y aplicación debe hacerse de forma inmediata. “Alargar el plazo de aplicación de alguna de ellas, es simplemente alargar la mecha de una bomba que lo único que genera es la posibilidad de arrancar más lejos, pero no soluciona el problema”, admitió el convencional UDI e integrante de la Comisión de Normas Transitorias, Pablo Toloza.

En la derecha, eso sí, hicieron un llamado a respetar la autonomía del Poder Legislativo, pues consideran que ni a la Convención Constitucional ni al Gobierno les corresponde pautear sus métodos y plazos de trabajo. Al respecto, agregaron que el “Congreso tendrá que actuar dentro de sus ámbitos de competencia en los momentos que estime conveniente”.

Una visión que se condice con una estrategia que han aplicado, tanto al interior de la Convención como en el debate político que rodea al proceso constituyente, y que tiene que ver con un rechazo casi transversal a las transformaciones de fondo, sobre todo en relación con aquellos cambios estructurales de las instituciones actuales, como los planteados en el proyecto de nuevo Sistema Político. Una instancia donde tanto la centroderecha como sectores tradicionales de la ex Concertación salieron al paso, manifestando su visión crítica ante, por ejemplo, la eliminación del Senado. Pese a las enormes presiones internas y mediáticas, esa norma finalmente fue aprobada por el Pleno, lo que significó un fracaso importante para quienes apuestan por respetar y mantener la lógica institucional actual.

El tránsito “gradual” a la nueva institucionalidad 

La convencional de la Coordinadora Plurinacional, Tania Madriaga, cree que la Comisión de Normas Transitorias será determinante en el establecimiento de los mandatos del proceso constituyente, con el fin de que lo propuesto no sea “letra muerta” en manos del Congreso. “Se deberá proponer al Pleno cómo y cuándo comenzarán a regir los artículos referidos al Ejecutivo, como la reelección del Presidente, o la creación de nuevas instituciones, pero también establecerá fechas y procedimientos para garantizar los derechos fundamentales y procesos de participación incidente y vinculante, que responden a las demandas de la revuelta social de octubre del 2019”, señaló Madriaga.

La mayoría de los constituyentes, sin embargo, apuesta por confiar en la actual institucionalidad, recalcando que fue en el propio Parlamento donde se tramitó el acuerdo del 19 de noviembre y se aprobó una ley al respecto. Desde el oficialismo creen que debiese renacer esa voluntad institucional por impulsar transformaciones, que –asumen– requieren de una gradualidad que, a su juicio, es absolutamente necesaria.

Un tránsito gradual desde la Constitución de 1980 hacia una posible nueva Carta Magna que podría tomar varios años, incluso décadas –como se señaló anteriormente–, sobre todo en relación con materias complejas y transformaciones profundas, como regionalización, plurinacionalidad y sistema económico, por nombras algunas. La consagración del Estado Regional, por ejemplo, consideraría un periodo de implementación de entre 6 y 10 años, enfocado en la creación de nuevas instituciones y la adaptación del capital humano, entre otras tareas. Un proceso que está obligatoriamente amarrado a la discusión legislativa, debido a que cada uno de los artículos sobre esta propuesta tiene su respectiva remisión a la ley.

Una situación similar es la que ocurre con relación a Sistema Político, que aún se está definiendo al interior del órgano constituyente y que, una vez armonizado y sometido a las Normas Transitorias, recién tendría un cronograma más claro respecto a los posibles plazos de su tramitación, en caso de ser aprobada la nueva Constitución. También está pendiente la discusión sobre el esquema de implementación de los Derechos Fundamentales, como el Derecho a la Educación, Derecho a la Salud y el Derecho a la Seguridad Social, aspectos centrales de la definición de Chile como un Estado Social de Derecho, lo que implica la creación de una serie de sistemas públicos que requieren, también, de una puesta en marcha gradual.

En cuanto a los cambios estructurales que se producirían eventualmente en el Poder Judicial y la propuesta de los tribunales de justicia indígena, que produce discrepancias y críticas desde diversos sectores, una fuente al interior de la Comisión de Normas Transitorias señala que “hay países donde lamentablemente nunca se dictaron las leyes de coordinación entre los sistemas propios indígenas y el Sistema Nacional de Justicia, en los conceptos que nosotros como Convención estamos utilizando. Por lo mismo, estamos pensando en una normativa que dé un espacio de tiempo que sea lo suficientemente amplio como para que estas normas se puedan dictar y que no caigamos en pensar en tiempos muy acotados, por cuanto eso podría significar que no cumplamos con el objetivo”.

En el caso puntual de la plurinacionalidad, que se trata de uno de los aspectos innovadores que podría ser consagrado en la nueva Carta Fundamental y que responde a una estrategia hábil por parte de los constituyentes de escaños reservados, que han sabido copar las agendas de discusión en las diferentes comisiones temáticas, existen serias dudas sobre su trámite legislativo y posterior implementación. Algunos parlamentarios de diversos sectores políticos han expresado que, en materias como las de Autonomía Territorial Indígena y sus posibles atribuciones, y en el caso de que se aplique un mandato al Congreso para su puesta en marcha, el debate podría dilatarse por varios años e, incluso, habría normas que podrían nunca ser aprobadas, a causa de la poca claridad  en el detalle de tales normativas y debido al hecho de que las fuerzas oficialistas no alcanzan a ser mayoría, en ninguna de las dos Cámaras.

Finalmente, y en cuanto a los riesgos de que algunas de las normas contenidas en la nueva Constitución duerman demasiado tiempo en el Congreso, y que incluso no lleguen nunca a concretarse, existen algunos ejemplos ilustrativos, tanto en nuestro país como en el extranjero. El primero de ellos dice relación con los Tribunales Constitucionales Administrativos, consagrados en la Constitución de 1925, los cuales nunca se implementaron, donde evidentemente la conformación del Poder Legislativo era totalmente diferente a la actual.

Un ejemplo similar ocurre con los juicios por jurados populares, mandatados en la Constitución Argentina de 1853, y que por diversos motivos no han podido implementarse de forma nacional, y solo funcionan a nivel local, donde actualmente hay 10 provincias que ya aprobaron una ley que regula este tipo de juicios. 

Es importante considerar que la discusión constituyente no acaba el próximo 4 de septiembre con el plebiscito de salida, sino que, por el contrario, abre la gran interrogante sobre la implementación de una eventual nueva institucionalidad, donde los poderes constituidos, y en particular los partidos políticos que conforman el Congreso, ejercerán un rol determinante en este tránsito gradual, que podría provocar frustraciones en quienes esperan cambios inmediatos.