Opinión
El programa del Presidente Boric entiende el centralismo como un problema perverso y posee los elementos para transformar su superación en una misión distintiva de su Gobierno. Sin esa iniciativa global e integradora, los ministerios relacionados difícilmente saldrán de la comodidad de emprender políticas sectoriales de corto alcance y sin sinergia con otras áreas. Sin esa misión, los gobernadores regionales tendrán la tentación de concentrarse en políticas de resultados rápidos de cara a la reelección.
¿Qué duda cabe que en Chile soplan nuevos vientos ideacionales en relación con la organización de la sociedad? Una de las que genera debate es la forma como hacer funcionar un país en forma integrada y eficiente. A diferencia de media década atrás, los sistemas distribuidos y descentralizados aparecen ahora como la mejor opción para que Chile supere la trampa de los países de ingreso medio y alcance mayores grados de desarrollo. En efecto, muchos líderes de opinión, intelectuales, constituyentes, legisladores y, desde luego, el Presidente Gabriel Boric, coinciden con la nueva opinión pública nacional sobre la necesidad de descentralizar el país para alcanzar una mejor integración social, un desarrollo económico más inclusivo y respetuoso del medio ambiente y una democracia de mejor calidad.
De acuerdo con la Nueva Economía Institucional, estos nuevos modelos mentales del desarrollo deberían transformarse en instituciones o normas que permitan plasmar esas ideas compartidas en nuevas organizaciones, políticas gubernamentales y gobernanza territorial. Las principales instituciones internacionales de cooperación al desarrollo (como OCDE y Cepal) vienen insistiendo en ese cambio institucional desde antes del estallido social de 2019.
Sostengo acá tres ideas clave:
Medio siglo atrás, en un mundo menos globalizado y tecnológico, destacados teóricos de la planificación como Churchman, Rittel y Webber ya destacaron la existencia de “problemas perversos” en la planificación, definiéndolos como aquellos de elevada complejidad, que no poseen soluciones definitivas y objetivas, además de ser esencialmente únicos y multidimensionales.
Los problemas perversos son una clase especial de problemas transversales (cross-cutting policy problem), que demandan un enfoque interdisciplinario y están asociados a valores y actitudes. A diferencia de los problemas domesticables (o controlables), un problema perverso no se entiende bien hasta después de formular una solución para el mismo, los actores intervinientes en el problema lo ven de formas radicalmente diferentes, los límites y recursos para resolver el problema cambian constantemente, y el problema nunca se soluciona por completo.
Churchman agrega que, muchas veces, abordar los problemas perversos desde una perspectiva exclusivamente disciplinaria, analizando en profundidad una parte, otorga una falsa sensación de haber resuelto la totalidad del problema, alertando para las implicancias morales de tal abordaje: “Cualquiera que intente domar una parte de un problema perverso, pero no el todo, está moralmente equivocado”. Para este destacado teórico de sistemas norteamericano, se estaría evitando que la bestia gruñera pero sin conseguir que siga produciendo daño.
El carácter “perverso” del centralismo es descrito brillantemente por Alexis de Tocqueville hace casi dos siglos, cuando sostiene que se trata de un sistema complejo perfectamente articulado y cuyas partes se acoplan y prestan ayuda mutua. Vargas Llosa, por su parte, advierte de las dificultades de cambiar el sistema centralista, ya que formaría parte fundamental del funcionamiento del aparato del Estado y la sociedad.
Perfectamente consciente de ello, la Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional presentó a la Presidenta Michelle Bachelet una Política de Estado para iniciar un proceso de mediano y largo plazo en diferentes áreas del quehacer nacional, más allá del propio sistema público. Dicho proceso tuvo su inicio con las elección de los gobernadores regionales a pesar de la firme oposición de algunos académicos, legisladores y autoridades del anterior Gobierno.
Sostengo acá que, dado que el centralismo es un problema perverso, su superación debe ser abordada como una misión nacional. Una misión que puede ser más compleja que el hidrógeno verde, pero sin la cual el desarrollo nacional se verá seriamente limitado, al decir del gran cientista político Joan Prats.
En efecto, el sistema estatal chileno ha emprendido en las últimas décadas (y con la mejor de las intenciones de sus autoridades) una serie de políticas públicas destinadas a descentralizar el fomento productivo (especialmente a través de Corfo y Sercotec), mejorar la calificación de los funcionarios regionales (Subdere), adecuar la planificación territorial de la infraestructura y las viviendas sociales, entre otras iniciativas. Cada uno desde su trinchera sectorial.
Sin embargo, la concentración poblacional y económica en torno a la RM de Santiago sigue inexorable. Así, según el Banco Central, la participación de Santiago en el PIB regionalizado aumentó, entre 2013 y 2019, hasta 46,7% . Y según INE, la población de la capital continuará creciendo más que el resto del país hacia 2035, cuando llegará a 8,8 millones de personas.
Sin embargo, la pandemia, la escasez hídrica y la crisis social han encendido una alerta sobre la excesiva concentración urbana y la vulnerabilidad económica frente a las emergencias. Es así como Santiago ha sido especialmente impactado por el COVID-19 y ha visto caer fuertemente su contribución económica en 2020, explicando dos tercios de la menor producción del país.
Tal como sostuvo la Comisión Asesora Presidencial en 2014, el centralismo en cuanto problema sistémico, complejo (y perverso), requiere una Política de Estado y un fuerte liderazgo movilizador de la sociedad. De cierta forma, Chile emprendió una misión similar cuando decidió enfrentar la pobreza, para lo cual ha sido esencial disponer de una contraparte calificada en la sociedad civil, que acompañe en forma crítica y constructiva los esfuerzos gubernamentales. La Fundación Superación de la Pobreza (y su Programa Servicio País) ha sido fundamental para ir desarrollando una nueva mirada sobre la pobreza y programas más eficaces para superarla. Con su contribución el sistema tecnocrático y burocrático nacional y regional dispone de importantes y permanentes incentivos para mejorar su impacto.
El programa del Presidente Boric entiende el centralismo como un problema perverso y posee los elementos para transformar su superación en una misión distintiva de su Gobierno. Sin esa iniciativa global e integradora, los ministerios relacionados difícilmente saldrán de la comodidad de emprender políticas sectoriales de corto alcance y sin sinergia con otras áreas. Sin esa misión, los gobernadores regionales tendrán la tentación de concentrarse en políticas de resultados rápidos de cara a la reelección.
Cualquier enfrentamiento sistémico de problemas perversos (como la pobreza y el centralismo) requiere de un enfoque dinámico, ya que el entendimiento del problema se obtiene con aproximaciones sucesivas en el proceso de solución. Consecuentemente es imprescindible disponer de un liderazgo que otorgue legitimidad a la misión y permita crear instituciones con poder de coordinación y espíritu de gobernanza.
Sin una misión descentralizadora, la gran idea caerá en el baúl de las innovaciones frustradas y las utopías. El nuevo Gobierno, la Convención Constitucional y el país no merecen cargar con ese fardo.
