Opinión
Una discusión más informada y profunda para avanzar hacia un nuevo pacto fiscal sostenible y compartido es hoy un imperativo. Además, es necesario que esta conversación extienda el foco más allá de la recaudación. En 2014, la Encuesta Bicentenario mostró que un 56% de los encuestados cree que “el Estado tiende a despilfarrar los recursos que obtienen de los impuestos”. No servirá de mucho recaudar más recursos si el Estado no perfecciona la forma en que los gasta. En gran parte, la sobrevivencia de este nuevo pacto fiscal dependerá de la apertura que tengan las autoridades a escuchar las razones de la vereda de enfrente ¿Avanzaremos hacia un verdadero pacto fiscal o será esta una oportunidad desaprovechada más?
La reforma tributaria es una de las apuestas centrales del nuevo Gobierno. Con ella, buscará recaudar cinco puntos del PIB en cuatro años y ocho puntos en ocho años. La premisa central es que Chile debe acercar su carga tributaria al promedio del grupo de países OCDE. Actualmente el Estado chileno recauda algo así como un quinto del PIB (20,9%), mientras que el promedio de los países OCDE recauda aproximadamente un tercio (33,4%). Esta diferencia que separa a Chile de la media de países OCDE resulta en una brecha de recaudación de 12,5% del PIB (cifras son para 2019). Los ocho puntos adicionales de recaudación tienen como fin acotar esta brecha. Sin embargo, aunque todo esto pudiese sonar razonable –incluso hasta muy necesario, dado el estrecho escenario fiscal actual–, es primordial hacer antes una pausa y analizar el asunto con algo más de profundidad.
En primer lugar, se debe considerar que, comparado con el resto de los países OCDE, Chile es de los países más pobres del grupo. De hecho, en términos per cápita, es el cuarto país con menor nivel de PIB de los 38 que hoy componen la OCDE. Atrás nuestro están justamente países de nuestra región: Costa Rica, México y Colombia. Según datos del Banco Mundial, el PIB per cápita (ajustado por PPP) promedio en la OCDE en 2019 fue de US$ 46.052. El de Chile, solo US$ 25.395. Constatar esta primera diferencia es relevante, toda vez que sabemos –por la famosa ley de Wagner– que a mayor PIB, los países tienden a recaudar más. Por lo mismo, la brecha de 12,5% no debiese sorprender ni asustar: Chile, al ser un país relativamente más pobre, recauda menos. De hecho, si uno mira nuestra región, resulta que la carga tributaria de Chile no se escapa tanto de esta media. En 2019 la carga tributaria promedio en Latinoamérica y el Caribe fue de 22,7%. Comparado con la nuestra de 20,9%, la brecha se reduce a solo 1,8% del PIB. En aquel grupo el primer lugar con la carga tributaria más alta se lo lleva Cuba, recordándonos que no siempre lo hace mejor quien destina mayores recursos al fisco.
En suma, la simple comparación con la OCDE sin corregir por nivel de ingreso pasa por alto las diferencias que impone la ley de Wagner. El dato relevante para evaluar en perspectiva nuestros niveles de recaudación es saber cuál era la carga tributaria de aquellos países OCDE cuando tenían nuestro mismo nivel de ingreso. Además, la comparación debe realizarse quitando las cotizaciones de seguridad social de la ecuación (en Chile aquellas cotizaciones no son consideradas un impuesto como tal). Tomando datos actualizados de recaudación, se ha estimado que los países OCDE, cuando tenían un ingreso per cápita similar al de Chile, tenían una carga tributaria promedio de 22,3% del PIB, descontando seguridad social (la de Chile, descontando este ítem, es de 19,4% para 2019). Es decir, la brecha calculada que subyace e inspira esta reforma tributaria, calculada hoy en 12,5%, se reduce a solo 2,9% si se realizan las correcciones y ajustes pertinentes.
Lo segundo que hay que mirar con detención es que usualmente las reformas tributarias producen efectos colaterales, los cuales se vuelven extremadamente relevantes en contextos de escaso crecimiento económico y alta incertidumbre institucional. En el corto plazo, el horizonte de Chile es complejo: el último Informe de Finanzas Públicas disponible (1T2022) estima el crecimiento para este año en 1,5% y, para el próximo, en un angustiante 0,4%. Si uno a esto le descuenta el crecimiento de la población, resulta que el crecimiento del PIB per cápita es prácticamente nulo: nuestra economía pasó de estar sobrecalentada a estar en el congelador. Incluir medidas pro crecimiento en esta reforma –o al menos evitar incluir aquellas que ahuyenten la inversión– es de suma importancia. No hay que olvidar que el Estado obtiene sus ingresos gravando la actividad económica, y que sin esta última no hay recaudación tributaria posible.
Por último, el Gobierno deberá elegir sabiamente los instrumentos a utilizar para lograr la recaudación propuesta. No todos los tipos de impuestos son iguales: hay unos más distorsionadores y otros con mayor efectividad recaudatoria. En este sentido, no es trivial la elección del impuesto. Pretender lo contrario, es pasar por alto las lecciones de la experiencia comparada. La experiencia internacional de los impuestos al patrimonio, por ejemplo, ha demostrado que son muy malos recaudadores, suponen altos costos administrativos y conllevan un alto riesgo a la fuga de capitales en un contexto globalizado de fluida movilidad. De hecho, si en 1990 eran 12 los países de la OCDE que contaban con un impuesto a la riqueza neta de las personas físicas, en la actualidad solo cuatro países del grupo lo mantienen: Suiza, Noruega, España y Colombia (este último se incorporó recientemente a la OCDE). El resto, todos lo han derogado: Austria lo derogó en 1994, Dinamarca y Alemania en 1997, Países Bajos en 2001, Finlandia, Islandia y Luxemburgo en 2006, Suecia en 2007 y Francia en 2018. ¿Cuánto recaudan los que lo mantienen?: Suiza, que es de los que más recauda, logra una recaudación cercana a 1% del PIB. El resto, muy por debajo de ese 1%. ¿Qué se financia con 1% del PIB? En perspectiva, 1% del PIB fue lo que costó financiar un solo mes de IFE.
Una discusión más informada y profunda para avanzar hacia un nuevo pacto fiscal sostenible y compartido es hoy un imperativo. Además, es necesario que esta conversación extienda el foco más allá de la recaudación. En 2014, la Encuesta Bicentenario mostró que un 56% de los encuestados cree que “el Estado tiende a despilfarrar los recursos que obtienen de los impuestos”. No servirá de mucho recaudar más recursos si el Estado no perfecciona la forma en que los gasta. En gran parte, la sobrevivencia de este nuevo pacto fiscal dependerá de la apertura que tengan las autoridades a escuchar las razones de la vereda de enfrente. ¿Avanzaremos hacia un verdadero pacto fiscal o será esta una oportunidad desaprovechada más?
