Opinión
La iniciativa fue ingresada en junio de 2014, durante el segundo Gobierno de Michelle Bachelet, con un avance que no ha estado exento de dificultades. Hoy no existe una ley específica que agrupe áreas protegidas y biodiversidad en el país, siendo su corpus un combinado de múltiples textos normativos. Incluso algunas mezclan salvaguarda ambiental con productividad, como es el caso de la que dio vida a Conaf, creada en 1984 por la Ley 18.348.
Extensa ha sido la tramitación de la Ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), que reorganiza la institucionalidad asociada a la conservación y restauración de la naturaleza en Chile.
La iniciativa busca proteger el patrimonio natural del país, rol que desde el Ministerio de Agricultura cumple fundamentalmente la Corporación Nacional Forestal (Conaf), como administradora de las Áreas Silvestres Protegidas del Estado. De aprobarse la normativa, sus funciones en ese ámbito pasarían al SBAP, bajo la tutela del Ministerio del Medio Ambiente. Esto, en un plazo de 3 años desde la entrada en vigencia de la ley.
Entre sus múltiples objetivos, el proyecto crea el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, bajo el cual quedarían las reservas de región virgen; los parques nacionales (terrestres y marinos); los monumentos naturales; las reservas nacionales (terrestres y marinas); las áreas de conservación de múltiples usos (terrestres y marinas), y las áreas de conservación de pueblos indígenas.
Fue durante su segundo Gobierno, en junio de 2014, que Michelle Bachelet ingresó el mensaje al Senado. En la corporación fue revisado por las comisiones de Medio Ambiente, Hacienda, además de contar con un informe complementario de la Comisión del Trabajo que abordó los cambios laborales que se producirían en las plantas funcionarias de la actual institucionalidad.
Tras 5 años de discusión en la Cámara Alta, fue aprobado el 23 de julio de 2019.
En la Cámara de Diputados ya fue revisado por la Comisión de Medio Ambiente, donde fue mejorado, y hoy está radicado en la Comisión de Agricultura, la cual sostuvo múltiples sesiones para recoger opiniones.
Concurrieron ante esta última instancia representantes de los ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente, además de los sindicatos de Conaf y la Asociación Nacional de Funcionarios de la Subsecretaría del Medio Ambiente, junto a expertos, académicos y organizaciones ambientalistas. También asistieron dirigentes de las empresas forestales, salmoneras, ganaderas.
Las audiencias concluyeron el 10 de mayo.
Uno de los últimos hitos del proyecto se dio el 12 de mayo, cuando el actual Gobierno ingresó una serie de indicaciones, que se sumaron a las más de 300 de los diputados y diputadas.
El miércoles 17 de mayo la comisión comenzó la votación. Y continuó los martes 31 de mayo, 7 y 14 de junio. A la fecha, se han resuelto ya 71 indicaciones, relacionadas con los 20 primeros artículos de la normativa sobre el objeto de la ley, principios, definiciones. Asimismo, parte de lo relacionado con el propio servicio en términos de funciones, atribuciones, su organización, y el régimen de personal.
En lo referido a la veta forestal de Conaf, se tramita otra iniciativa: la que crea el Servicio Nacional Forestal (Sernafor), ingresada por el Gobierno de Michelle Bachelet a la Cámara de Diputados el 4 de abril de 2017. Ya ha sido revisada por las comisiones de Agricultura, Recursos Hídricos y Desertificación y Hacienda. Los diputados la aprobaron el 29 de noviembre de 2017, pasando al Senado. Desde el 17 de julio de 2019 está radicado el proyecto en las comisiones de Agricultura y Medio Ambiente unidas, contando ya con informe complementario de la Comisión del Trabajo.
Desde esa época no ha tenido mayor movimiento en dicha instancia de la Cámara Alta.
Contar con una institucionalidad específica que se haga cargo de la conservación y protección de la biodiversidad es hoy un imperativo. Una que no colisione con la mirada productivista de la naturaleza, como ocurre hoy en muchos casos.
Las cifras son claras. Y preocupantes.
Según datos oficiales, de las especies endémicas clasificadas, un 66% está bajo amenaza (en peligro crítico, en peligro o vulnerables). Es decir, casi 7 de cada 10 especies nativas en Chile se encuentran en riesgo.
Una realidad que debe llamar la atención no solo en nuestro país sino en el mundo. Su diversidad geográfica y variada topografía, su carácter de isla ecológica (el océano que le rodea al oeste y al sur, el desierto y la cordillera son importantes barreras) y su clima templado, han generado una biodiversidad moderada en términos cuantitativos, pero de gran valor por sus altos niveles de endemismo con especies únicas en el mundo.
Más allá del Ministerio del Medio Ambiente, a cargo de las políticas públicas asociadas a la protección de la naturaleza, y los servicios sectoriales responsables de la fiscalización, el principal organismo mandatado para esta función es Conaf, como administrador de las Áreas Silvestres Protegidas del Estado. Sin embargo, su escaso presupuesto, su carácter de corporación y no de servicio público propiamente tal, y las dos almas que en este conviven (forestal/productiva y de protección de la biodiversidad), dificultan el cumplimiento de su rol.
El proyecto ha generado un amplio debate público. Y al contrario de lo que se podría suponer, el cruce más visible no ha sido entre la industria minera, energética, salmonera o del turismo vs. las organizaciones socioambientales y conservacionistas.
El empresariado ha sido menos vistoso en sus gestiones: en junio de 2021 representantes de la CPC, la Sofofa, el Consejo Minero, las generadores eléctricas, la Cámara Chilena de la Construcción, se reunieron vía Ley de Lobby con el subsecretario del Medio Ambiente para expresarle “algunas inquietudes respecto del contenido aprobado” por la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara.
Entre estas, criticaron las facultades fiscalizadoras y sancionatorias del SBAP; la definición de las autoridades competentes para pronunciarse durante la evaluación ambiental; las actividades industriales y comerciales permitidas y prohibidas en las nuevas categorías de áreas protegidas; la normativa aplicable a Santuarios de la Naturaleza; y los efectos de los instrumentos de conservación de la biodiversidad sobre el derecho de propiedad.
Por lo pronto, han planteado puntos de vista disímiles los sindicatos de trabajadores y profesionales de Conaf en sintonía con algunas organizaciones ambientales que están derechamente en contra vs. otras organizaciones ambientales y conservacionistas, al lado del Sindicato de Guardaparques y ASP de Conaf, que se han pronunciado a favor.
Uno de los temas recurrentes que ronda es si la norma transferirá recursos públicos para incentivar los negocios basados en la protección de la naturaleza.
Es esta una pregunta legítima, dado el nivel de mercantilización que vive nuestro país. Algo de lo que no han estado al margen las áreas silvestres, tanto públicas como privadas.
El Parque Nacional Torres del Paine, uno de los más reconocidos de Chile y donde funciona el sistema de concesiones desde hace décadas, es un buen ejemplo de ello. Explora, del empresario Pedro Ibáñez, instaló su hotel de lujo en la costa del lago Pehoé. Y desde 2021, al menos, lidera una iniciativa de materializar 30 parcelaciones en el límite oeste de la estancia Laguna Azul, que limita con esa área protegida del Estado. La inversión se estima en unos U$ 5.7 millones.
Explora, además, también tiene hoy la concesión del Parque Nacional Patagonia, en Aysén.
En la otra vereda en el sector privado, está la reserva biológica privada Huilo Huilo. Un área de conservación en el sector de Panguipulli, creada en 1994, que ha servido para el desarrollo de un gran proyecto de turismo ecológico. Sin embargo, también para “formas de exclusión social e inequidad derivadas del proceso de acaparamiento de tierras y expansión turística en Neltume y Puerto Fuy”, señala el investigador Luis Fernando De Matheus e Silva, del Núcleo de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de La Frontera. Y acota: «Esta forma de acaparamiento verde no solo refleja una mercantilización monopolística de la naturaleza; también repercute en la producción de conocimiento y la configuración de nuevas identidades de acuerdo a los intereses de la empresa Huilo-Huilo”.
Efectivamente el proyecto de ley aborda esta realidad existente desde hace décadas en Chile. Junto a las áreas protegidas estatales, al año 2013 había poco más de 300 iniciativas privadas, gestionando 1.600.000 hectáreas.
El proyecto, según la versión aprobada por la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara de Diputados, reconoce las concesiones (que ya existen), acotándolas a actividades de turismo de bajo impacto ambiental, científicas y educativas (artículos 79 y 80).
En este sentido, se determina que solo podrán ser objeto de concesiones aquellas áreas protegidas que cuenten con plan de manejo y no podrán exceder de treinta años (artículo 79). Asimismo, deberán considerar la categoría y objeto de protección del área respectiva, y ajustarse a los planes de manejo; promover la participación de las comunidades locales e indígenas; y respetar los lugares en que se desarrollen usos o costumbres ancestrales de los pueblos indígenas que se ubiquen al interior de la concesión (artículo 80).
Y en el caso de las áreas privadas protegidas, estas siguen existiendo, dejándolas bajo la supervisión del SBAP (artículo 102), al igual que su posible fiscalización, para el cumplimiento de los objetivos declarados. En caso de desafectación, el propietario del área protegida privada deberá restituir la totalidad de los beneficios obtenidos en materia de exención tributaria (artículo 100).
También se crea el Fondo Nacional de la Biodiversidad (artículo 46), “destinado a financiar proyectos de conservación, principalmente fuera de las áreas protegidas del Estado, tales como actividades de investigación, capacitación, monitoreo, restauración, control de amenazas, acciones de conservación de especies fuera de sus hábitats y ecosistemas, prácticas productivas sustentables, entre otras actividades de gestión privada para la conservación de la biodiversidad y la mantención o recuperación de servicios ecosistémicos”.
Esto se hace cargo de que un gran número de áreas privadas protegidas son administradas por sus propietarios con su propio financiamiento, la mitad no posee plan de manejo, estableciendo que la forma de conservar es fundamentalmente evitar el uso extractivo.
Con respecto a los recursos del servicio, el proyecto especifica 6 vías en el marco de su operación (artículo 10): los que le asigne la Ley de Presupuestos; los bienes muebles e inmuebles, corporales o incorporales, que se le transfieran o adquiera a cualquier título; las donaciones, herencias y legados que reciba; los aportes de cooperación internacional; los ingresos por las tarifas que cobre por el acceso a las áreas protegidas del Estado y por las concesiones y permisos que en ellas se otorguen, y el producto de la venta de bienes que realice y otros ingresos propios que perciba en el ejercicio de sus funciones.
Avanza en reconocer explícitamente lo señalado por la Convención de Washington, en el sentido que la desafectación de los parques nacionales (y las reservas de región virgen) debe realizarse mediante una ley y no por un simple acto administrativo del Ejecutivo (inciso final del artículo 66). Situación que actualmente está sujeta a interpretaciones, como demostró el caso del Parque Nacional Lauca a principios de la década pasada. En esa ocasión, durante el primer Gobierno de Sebastián Piñera, se buscaban argumentos jurídicos para destinar entre un 5 y un 15 % de su superficie a la actividad minera.
En todo caso, plantea que “la modificación o desafectación de un área protegida será excepcional y no podrá significar un detrimento significativo a los objetivos del sistema. Con todo, se deberá mantener la superficie y representatividad ecológica de este” (artículo 66).
También da un paso en dejar establecido que “formarán parte de las áreas protegidas, las porciones de mar, terrenos de playa, playas de mar, glaciares, embalses, ríos o tramos de estos, lagos, lagunas, estuarios, y otros humedales situados dentro de su perímetro”, algo que hoy no está cautelado en forma clara por la legislación (artículo 106). Ejemplo de ello son las concesiones e infraestructuras actuales de salmoneras al interior de las porciones de mar de reservas nacionales, como la de Las Guaitecas.
Uno de los puntos débiles es el artículo 31, que aunque obliga al servicio a elaborar “planes de manejo para la conservación de ecosistemas y para la conservación y recuperación de ecosistemas amenazados o parte de ellos”, establece que “la aplicación de estos planes no afectará aquellos proyectos o actividades respecto de los cuales se hubiere aprobado un Estudio o una Declaración de Impacto Ambiental”. Eso sí, agrega que el servicio “podrá proponer a estas medidas tendientes a asegurar la conservación de los ecosistemas amenazados, de acuerdo a la evidencia disponible al momento de la elaboración del plan”.
En el caso de prohibiciones específicas, establecidas en el artículo 108, se incluyen, entre otras, afectar a biodiversidad en múltiples formas, introducir ganado y animales domésticos, además de “liberar, vaciar o depositar residuos en lugares no habilitados para el efecto” o “interrumpir, bloquear, alterar o drenar cuerpos o cursos de agua, incluyendo humedales”.
Todas estas acciones podrán autorizarse (inciso final artículo 108) solo cuando se trate de actividades que cuenten con permiso expreso del propio servicio, de carácter transitorio o que no requieran la instalación de infraestructura permanente, y siempre que sean compatibles con los objetivos de la categoría, el objeto de protección y el plan de manejo (artículo 94). También serán permitidas las que cuenten con resolución de calificación ambiental (inciso final artículo 108).
Aunque no descarta expresamente actividades extractivas como la minería, la salmonicultura o la hidroelectricidad en las áreas protegidas en general, en los parques nacionales, monumentos naturales y reservas de región virgen están tácitamente vetados proyectos de este tipo al señalar, en los artículos 57, 58 y 59, que en estas zonas “se prohíbe la explotación de recursos naturales con fines comerciales». Este texto está ligado al artículo 63, que explicita qué se entiende por “fines comerciales”: “Proyectos o actividades al interior de las áreas protegidas. Todo proyecto o actividad que, conforme a la legislación respectiva, se pretenda desarrollar dentro de los límites de un área protegida, deberá respetar la categoría y el objeto de protección del área y ser compatible con su plan de manejo. Para los efectos de esta ley, se entenderá por explotación de recursos naturales con fines comerciales las actividades de extracción de recursos naturales, como asimismo actividades o infraestructura industrial”.
Con esto, se cierra la posibilidad de actividades industriales en parques nacionales, monumentos naturales y reservas de región virgen.
Para el caso de las reservas nacionales, “podrán desarrollarse actividades de uso sustentable, siempre que no pongan en riesgo los servicios ecosistémicos que esta área provee” (artículo 60). Esto es un avance con respecto a la normativa actual, en tanto para las áreas bajo protección oficial el ingreso al SEIA está supeditado a que la actividad o proyecto sea “susceptible de causar impacto ambiental”.
El artículo 107, en tanto, declara las áreas protegidas del Estado, y los sitios prioritarios, como territorios o maritorios “libres de organismos genéticamente modificados”. Y que “las plantaciones o liberaciones confinadas o no confinadas de organismos transgénicos deben estar a distancias suficientes para evitar el desplazamiento de las especies o sus propágalos dentro de las áreas protegidas”. Es decir, se extiende esta prohibición a las zonas de amortiguación.
Un aspecto que también se ha planteado es que el proyecto sustentaría que la mayor salvaguarda de las áreas protegidas debe enfocarse principalmente en el o los “objetos de protección” establecidos en el acto administrativo de constitución. Hoy esto ha permitido que múltiples actividades de alto impacto ecosistémico no sean vetadas por no afectar directamente dicha figura. Caso emblemático es la Reserva Nacional Las Guaitecas, donde el Estado se ha negado a hacerse cargo de los impactos de la salmonicultura en las porciones de mar porque en su visión no afectarían el ciprés de La Guaitecas, su “objeto de protección”, a pesar de la contaminación y desechos que la industria deja en los ecosistemas de esta área protegida.
Hoy no existe una ley específica que asuma la protección integral y coordinada de las áreas protegidas y la biodiversidad, estando su regulación distribuida entre múltiples otras normas, como son la Ley 18.362 que Crea un Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, el Decreto N° 1.963 que aprueba el Convenio sobre la Diversidad Biológica y la Ley N°19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, que en conjunto representan el puntal de la institucionalidad del país en la materia. Además, están el Decreto Ley N° 873 que Aprueba la Convención Sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres; la Ley de Bosques, entre otras leyes, y diversos manuales, como el que se utiliza para la planificación de las Áreas Protegidas del Estado de 2017.
En el fondo, la protección de las áreas protegidas y la biodiversidad en el país la conforma un corpus de múltiples leyes. Incluso algunas mezclan salvaguarda con productividad, como es el caso de la que creó a Conaf, conformada en 1984 por la Ley 18.348. Desde algunos sindicatos de la corporación han cuestionado públicamente los impactos laborales que generaría el masivo traspaso al Ministerio del Medio Ambiente de los trabajadores asociados a las áreas protegidas, señalando que el proyecto no cautelaría sus derechos. Algo con lo que difieren los guardaparques, cuyo sindicato logró incorporar indicaciones de la mano de algunos diputados y que ha expresado públicamente estar de acuerdo con el cambio, llamando recientemente a las legisladoras y los legisladores a “continuar con la tramitación del proyecto de ley que crea de Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas”.
La Comisión de Agricultura de la Cámara es presidida por Consuelo Veloso Ávila (RD) e integrada por René Alinco Bustos (ind. PPD), Félix Bugueño Sotelo (FRVS), Marcela Riquelme Aliaga (ind. CS), Jorge Rathgeb Schifferli (RN), Víctor Alejandro Pino Fuentes (PDG), Emilia Nuyado Ancapichún (PS), Benjamín Moreno Bascur (Republicano), Paula Labra Besserer (ind. RN), Harry Jürgensen Rundshagen (ind. Republicano), Felipe Donoso Castro (UDI), Juan Antonio Coloma Álamos (UDI), Mercedes Bulnes Núñez (ind. RD).
El proyecto está siendo votado todos los martes a partir de las 14:30 horas, con excepción de las semanas en que hay trabajo distrital. Las sesiones pueden seguirse en línea en el link www.democraciaenvivo.cl.
