El agua y su uso productivo en la propuesta constitucional

Lo que el país debiera esperar de una propuesta constitucional en materia de aguas es que constituya un marco jurídico que ayude y no impida o sea un obstáculo a la solución de los graves desafíos que debe afrontar en las próximas décadas. Se trata de desafíos de orden social, ambiental y económico difíciles de superar. Tenemos déficits de seguridad hídrica en lo relativo al abastecimiento de agua a la población, la gestión ambiental y el suministro a los aprovechamientos productivos. Además, lo anterior se presenta en un contexto de grave disminución de la disponibilidad hídrica asociada al impacto del cambio climático.

Lamentablemente la propuesta constitucional que se someterá a plebiscito, aunque atiende razonablemente bien a los requerimientos derivados del uso doméstico y la demanda ambiental, es completamente ciega a la importancia económica de los usos productivos del agua y al carácter nacional y estratégico del desafío que representan. Inclusive, pareciera avergonzarse de que dichos aprovechamientos existan (“otros usos”, los llama) y los omite en la declaración de las funciones esenciales del agua. Lo que resulta más incomprensible es que ello se presenta cuando recientemente se ha aprobado, prácticamente por unanimidad, una reforma al código de aguas orientada especialmente a dar prioridad al uso humano y atender la demanda medioambiental, sin sacrificar el uso productivo y reconociendo su importante rol.

Al respecto es bueno recordar que el uso productivo del agua participa en más del 80 % de las exportaciones de Chile (minería, fruticultura, vinos, celulosa, acuicultura), un 23% de la capacidad de generación eléctrica, más del 20% del empleo, y, en algunas regiones, representa sobre el 50% del PIB. Para ese propósito, desde hace casi dos siglos se ha construido un complejo sistema con más de 12.000 canales y 50.000 pozos que atienden las demandas de unos 400.000 usuarios.

Los desafíos actuales y futuros harán imprescindible nuevas inversiones para mejorar la eficiencia en el aprovechamiento y en la productividad por m³ de agua, que compensen la grave disminución de la disponibilidad hídrica. Se trata de un esfuerzo nacional público y privado que requerirá de inversiones en infraestructura, en sistemas de riego, en pozos profundos, en plantaciones adecuadas a las nuevas condiciones, entre muchas otras, las que solo se recuperan en el mediano o largo plazo, y necesitan para su concreción de certeza y estabilidad en las reglas.

Frente a esta realidad, la propuesta constitucional no avanza en la solución de los problemas pendientes, sino que más bien retrocede, al incorporar al menos 3 graves obstáculos para una gestión económicamente eficiente del agua: la baja prioridad del uso productivo en el acceso al agua, el carácter precario de las autorizaciones de uso y su carácter “incomerciable”.

Respecto del acceso al agua, la propuesta constitucional establece que, además de la prioridad para el consumo humano (prioridad existente en la legislación actual), “siempre prevalecerá (…) el equilibrio de los ecosistemas”. Esta aproximación se opone a los criterios consensuados en múltiples foros internacionales (por ejemplo, en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro de 1992) e inclusive contradice la legislación recién aprobada después de una tramitación de 12 años, la cual señala que “la autoridad deberá siempre velar por la armonía y el equilibrio entre la función de preservación ecosistémica y la función productiva que cumplen las aguas”. No cabe duda de que en años de sequía la aplicación efectiva de la norma propuesta podría significar un problema crítico para la agricultura en muchos ríos del país.

Por otra parte, los actuales “derechos de aprovechamiento” se transforman en “autorizaciones de uso”, que pueden ser objeto de revocación, sin que la propuesta constitucional reconozca la pérdida patrimonial ni su indemnización. Así, de aplicarse la normativa, generará a los actuales usuarios una grave afectación al valor de sus bienes y una elevada conflictividad, y convertirá a las nuevas inversiones en una aventura que, además, difícilmente serán objeto de financiamiento, resultando en un desincentivo a la inversión en la mejora de la gestión y aprovechamiento del agua. Cabe recordar que la ausencia en la constitución de una indemnización por la pérdida de derechos de agua configura un escenario más radical que el de la reforma constitucional que acompañó a la reforma agraria (1967), la cual la consideró expresamente en el caso del agua.

Asimismo, las nuevas “autorizaciones” serían “incomerciables”, lo cual conlleva el fin de los mecanismos de mercado para reasignar usos de agua; por ejemplo, para atender las demandas de los nuevos emprendimientos (actualmente se realizan más de mil transferencias al año), abandonando la alternativa que han adoptado los países avanzados que se encuentran en contextos similares al de Chile (Australia, estados del oeste de USA, España). Así, en lugar de avanzar hacia un perfeccionamiento del marco regulatorio de un mercado de concesiones de agua orientado a los usos productivos, se opta por eliminarlo. De este modo, según lo propuesto, los interesados deberán recurrir a la administración para acceder al agua, la que, si decide considerarlo, deberá sustraerla de los usos existentes para reasignarla al nuevo requerimiento, procedimiento complejo desde un punto de vista técnico, de alta conflictividad, con problemas de eficiencia económica y de oportunidad, además de evidentes riesgos de burocratización, arbitrariedad y corrupción.

Finalmente, cabe destacar que las normas transitorias, junto con convertir los actuales derechos de aprovechamiento en “autorizaciones de uso”, han establecido para el organismo responsable de la administración hídrica la obligación de iniciar en el lapso de 6 meses un proceso de “redistribución“ de las aguas, para atender la preferencia al uso doméstico (lo que ya está considerado en la legislación vigente en casos de sequía extrema) y el “equilibrio de los ecosistemas”. Esta “redistribución” (concepto que no está presente ni definido en las normas permanentes) se debiera realizar sin que exista regulación legal y “priorizando aquellas cuencas en crisis hídrica y con sobreotorgamiento de derechos de aprovechamiento de aguas”. La premura que establece esta norma, al margen de todo realismo, no hace sino confirmar que su aplicación efectiva en un año de sequía tendría consecuencias graves para la actividad productiva de las cuencas seleccionadas. Por ejemplo, en un río como el Maipo podría significar dejar, en determinados períodos, más de 100 mil hectáreas sin riego.