Opinión
Producto de esta regla y de la composición de la matriz energética chilena, es posible que centrales de generación que no utilizan combustibles fósiles que emiten CO2 deban cubrir una fracción del total del cargo por emisiones que resultan de la operación de tecnologías más contaminantes.
Chile fue el primer país de América Latina en implementar un impuesto a las emisiones de CO2 en el mercado de generación eléctrica. No obstante, la actual regulación no permite que las centrales de generación declaren los cargos por emisiones provenientes del impuesto dentro de sus costos variables para el cálculo del despacho económico de carga y del precio de la energía en el mercado spot. Adicionalmente, la regulación estipula que las centrales que no puedan cubrir sus propios cargos por emisión con los ingresos por ventas de energía en el mercado spot—que no considera el costo adicional incurrido por el pago del impuesto al CO2—deben recibir un pago compensatorio que es financiado por todas las centrales que participan del despacho económico en proporción a sus retiros de energía.
Producto de esta regla y de la composición de la matriz energética chilena, es posible que centrales de generación que no utilizan combustibles fósiles que emiten CO2 (e.j., ERNC e hidro de pasada y embalse) deban cubrir una fracción del total del cargo por emisiones que resultan de la operación de tecnologías más contaminantes (e.j., unidades diésel, a carbón, o a gas natural). Esta fracción depende, por supuesto, del escenario de operación del sistema (i.e., unidades disponibles, costos de combustibles, hidrología, etc.), el cual podría evolucionar radicalmente en los próximos años debido a la creciente integración de energías renovables a la matriz de generación nacional.
Al contrario de los esquemas de impuestos a las emisiones o programas de permisos transables implementados en estados o países como California, España, Francia, Noruega o el Reino Unido, el actual esquema de impuesto a las emisiones de CO2 en Chile no produce cambios en el precio spot de la energía o posibles reducciones de emisiones en el corto plazo producto que la operación del sistema eléctrico (y de todas sus unidades de generación) se determina sin considerar el costo del impuesto. Sin embargo, la regulación sí entrega una señal de largo plazo producto de los cargos anuales por emisiones que deberán enfrentar las firmas generadoras en función de su portafolio de tecnologías, el nivel de impuesto a las emisiones y los futuros escenarios de generación del sistema
Recientemente hemos llevado a cabo un trabajo de investigación que tuvo como objetivo entender cuáles son estos incentivos de largo plazo bajo una serie de casos hipotéticos, uno de los cuales captura muchas de las características relevantes del sistema eléctrico chileno (e.j., variabilidad de demanda de recursos hidro, eólicos y solares, costos de tecnologías, etc.). Modelamos explícitamente los incentivos que produce el actual impuesto a las emisiones de CO2 en las inversiones en generación y evaluamos qué tan eficiente es el actual instrumento en desincentivar inversiones en aquellas tecnologías de generación que presentan mayores niveles de emisiones por kWh, el principal motivo para la implementación de este tipo de políticas en el mundo.
Comparamos los efectos de este esquema de impuestos en términos de precios, emisiones, e inversiones por tecnología versus una implementación estándar del impuesto al CO2 en un mercado eléctrico, donde éste sí modifica los costos variables de las centrales y, por lo tanto, el precio de la energía en el mercado spot y donde no existen pagos compensatorios entre tecnologías.
Nuestros resultados indican que los costos totales del sistema, compuestos por costos de inversión, operación y costo social de emisiones, son siempre mayores bajo el actual esquema utilizado en Chile que bajo un impuesto estándar. Como lo indica la curva azul en la figura abajo, en términos de emisiones observamos que el esquema chileno sí conseguiría ciertos niveles de mitigación en la medida que se incrementa el impuesto. Sin embargo, un esquema estándar (curva naranja) lograría abatir aproximadamente un 50% más de emisiones que bajo el esquema chileno a un nivel de impuesto de 15 $/tCO2 y a un costo significativamente menor.
Contraintuitivamente, los precios de la energía bajo el esquema chileno son, en la mayoría de los casos, significativamente mayores que bajo un esquema estándar, a pesar de que el primero no considere los cargos por emisiones en el despacho económico de carga. Esto se explica principalmente por la distorsión de precios en el corto plazo (a la baja) por no considerar explícitamente el cargo por emisiones, lo que finalmente afecta la señal de inversión en el largo plazo para todas las tecnologías de generación. El resultado es un portafolio de inversiones menos eficiente que bajo un impuesto estándar. Un ejemplo concreto de esta distorsión de incentivos son los niveles de inversión en capacidad ERNC para distintos niveles de impuestos que se muestran en la figura de arriba, los cuales son menores que los niveles de inversión en capacidad ERNC para el caso con un impuesto estándar. El lector podrá deducir fácilmente que lo contrario ocurre con los incentivos para la inversión en capacidad diésel (cuyas emisiones y costos variables asociados son altos comparativamente con los de otras tecnologías de generación), ya que sus costos derivados del pago del impuesto podrían ser socializados con el resto de las unidades. Esto debido al alto costo variable asociado al combustible diesel, similar al precio spot en aquellas condiciones donde estas unidades operan.
Una pregunta adicional que surge de este análisis tiene que ver con el origen de las ineficiencias observadas en el largo plazo: ¿se deben principalmente a la actual regla de compensaciones entre generadores o a un despacho económico insensible al impuesto? Para responder, realizamos un análisis de sensibilidad adicional en que eliminamos estas compensaciones, pero mantuvimos la indicación de no incorporar los costos del impuesto en el costo variable de los generadores. Como se observa en las figuras (resultados en gris), los resultados son más cercanos a lo que se obtendría bajo un esquema estándar tanto en niveles de emisiones como en inversiones. Sin embargo, las ineficiencias en términos de costos, precios, y emisiones persisten producto de la distorsión en la señal de precios de corto plazo y aumentan de manera significativa en la medida que se aumenta el impuesto.
