MERCADOS
Extensos plazos de tramitación para obtener y modificar concesiones, reiterados incumplimientos de normativas, un régimen de autorizaciones divergente, y baja disponibilidad de ciertas zonas para emplazar instalaciones, es parte del escenario que debe enfrentar el despliegue de infraestructura en el sector de telecomunicaciones en Chile. En cuanto a los desafíos que presenta la institucionalidad del sector, se advierte sobre la necesidad de resolver la tensión que se genera en la Subsecretaria de Telecomunicaciones (SUBTEL) al cumplir dos funciones que pueden entrar en conflicto, ya que la junto con fomentar la industria, debe normarla. A ello se suma una fiscalización de carácter reactivo y una alta dispersión en la aplicación de multas. Así lo describe la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (CNEP) en uno de los avances del estudio “Productividad en sector Telecomunicaciones”, que será presentado en el congreso este miércoles 23 de agosto, en el marco de la discusión del proyecto de ley para reconocer el acceso a internet como un servicio público.
Variados frenos a la productividad son los que actualmente enfrenta el sector de telecomunicaciones en Chile. Al respecto, la CNEP acaba de publicar avances preliminares de la investigación mandatada por el Gobierno de Chile en 2022 “Productividad en sector Telecomunicaciones” que, además de identificar las barreras que frenan su crecimiento, entregará próximamente recomendaciones de política pública para mejorar su desempeño.
En esta oportunidad, los avances se refieren a un conjunto de hallazgos que muestran deficiencias relacionadas con el despliegue de infraestructura y la institucionalidad del sector.
En este sentido, el documento advierte que el otorgamiento y modificación de concesiones de servicios de telecomunicaciones públicos e intermedios (incluidos en estos últimos los que únicamente proveen infraestructura física) evidencian extensos plazos de tramitación. Si bien la normativa establece un plazo de 6 meses para ambas acciones, se observó que en la práctica, el tiempo promedio entre 2012 y 2021 para la entrega de una concesión, fue de 400 días corridos, mientras que para las modificaciones, fue de 263, lo que representa un exceso promedio de 220 y 83 días, superando la norma en un 122% y 46%, respectivamente.
La CNEP señala que esta situación se genera, entre otros aspectos, debido a que el régimen de autorizaciones en materia de servicios de telecomunicaciones es divergente. En efecto, un interesado que desee prestar servicios debe tramitar por separado una autorización para cada tipo de servicio (por ejemplo, llamadas de voz y transmisión de datos), lo que dificulta que estos puedan ajustarse rápidamente al avance de nuevas tecnologías.
El concepto de convergencia hace referencia a “la capacidad de diferentes plataformas de red de transportar tipos de servicios esencialmente similares, o la aproximación de dispositivos de consumo tales como el teléfono, la televisión y el ordenador personal” (Comisión Europea 1997).
La CNEP constató que este problema, si bien ha sido planteado en distintas ocasiones por la SUBTEL y, gracias a interpretaciones específicas, la industria ha logrado introducir nuevos servicios avanzando en cierto grado hacia la convergencia, el régimen actual sigue funcionando en silos.
Particularmente, Chile ha regulado estratégicamente ciertos servicios de telecomunicaciones, de manera que los titulares de las licencias puedan transportar dos o más tipos de señales. Por ejemplo, los titulares de servicios de telefonía móvil y fija, entre otros, han sido autorizados para transmitir voz, datos, imágenes y video, y servicios de acceso a Internet. En el caso del servicio especifico de acceso a Internet, SUBTEL ha establecido que cualquier operador puede prestar el servicio sin necesidad de solicitar una licencia para ello. Sin embargo, tal como ha sido relevado en la literatura, este tipo de medidas o bien pueden resultar discriminatorias (no entregarían el mismo tratamiento regulatorio a todos los servicios de telecomunicaciones), o no enfrentarían eficientemente la problemática regulatoria causada por la divergencia.
Otro de los hallazgos identificados fue que, a pesar de la existencia de reglas especiales que facilitan la instalación de infraestructura de telecomunicaciones en ciertos terrenos públicos, las torres soporte de antenas y sistemas radiantes tienden a ser emplazadas en terrenos privados. Al respecto, desde 2012, año en que se publicó en el Diario Oficial la Ley de Antenas, un 88 % de los Permisos de Instalación de Torres soporte de Antenas y Sistemas Radiantes de Transmisión de telecomunicaciones (PITSA) de más de 12 metros de altura fue otorgado para el emplazamiento en terrenos privados y solo un 2 % para terrenos que pertenecen a órganos públicos descentralizados.
Cabe mencionar que las municipalidades están mandatadas por la Ley de Antenas a determinar las zonas donde preferentemente los interesados tendrían derecho de uso para el emplazamiento de torres soporte de más de 12 metros. Sin embargo, en la práctica, transcurridos más de 10 años desde que asumieron dicho rol, muy pocas municipalidades han cumplido lo mandatado. A modo de ejemplo, en la región Metropolitana, solo 8 municipalidades han dictado la ordenanza respectiva.
La investigación advierte, además, que no existe información centralizada (ya sea a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-MINVU- o SUBTEL) de los PITSA que deben entregar las Direcciones de Obras Municipales (DOM), constatándose que los datos solo se encuentran en cada DOM, y en la mayoría de los casos, de forma no digitalizada.
Para conocer e identificar los problemas asociados a los permisos mencionados, la CNEP recopiló evidencia cualitativa y cuantitativa, que muestra extensos plazos de tramitación en el proceso de otorgamiento. Al respecto, el plazo promedio de tramitación de los PITSA otorgados entre 2012 y 2021 fue de 154 días corridos, valores que superan los plazos de permisos para proyectos de mayor complejidad, otorgados por la Dirección de Obras Municipales, como el de edificación, que tarda en promedio, 127 días (CNEP, 2019), diferencia considerable ya que existe una serie de trámites y autorizaciones sectoriales que se deben obtener de manera previa a la instalación de una torre soporte.
Una de las principales causas de los extensos plazos tiene relación con la oposición ciudadana a este tipo de infraestructura, dado el temor que existe ante la exposición prolongada a ondas electromagnéticas.
Al respecto, resulta relevante destacar que la Ley de Antenas estableció que correspondía al Ministerio del Medio Ambiente (MMA) dictar las normas de calidad ambiental o de emisión relacionadas con ondas electromagnéticas generadas por equipos y redes transmisoras de servicios de telecomunicaciones. Sin embargo, transcurridos más de 10 años desde que se publicó en el Diario Oficial la Ley de Antenas (2012), dichas normas aún no han sido dictadas, por lo que actualmente las emisiones son reguladas por la Resolución Exenta 3.103, dictada por SUBTEL en junio de 2012.
Actualmente, se encuentra en elaboración el anteproyecto de norma de emisión de radiación electromagnética, que restringiría los límites actuales de emisión en un 90% para área urbanas y un 42% en aquellas sensibles. Al respecto, si bien se realizó un Análisis General de Impacto Económico y Social (AGIES), el estudio señala que este no necesariamente logra evaluar de manera integral el impacto regulatorio de una nueva norma. Pues, el análisis costo-beneficio -que constituye aquel que realiza el AGIES-, es solo una de las etapas requeridas para una evaluación comprehensiva. Atendiendo lo anterior, se propone realizar un análisis más comprehensivo, como el que podría proporcionar un análisis de impacto regulatorio.
Desafíos para la institucionalidad
Otro de los temas que aborda la CNEP, se refiere a la institucionalidad que acompaña al sector y qué aspectos deberían considerarse para mejorar su productividad.
El documento advierte que existen grados de conflicto y tensión entre las tareas que cumple la SUBTEL. Esto, porque junto con tener el rol de impulsar el sector (diseño de políticas y fomento), ejerce niveles de control, al tener que autorizar y fiscalizar proyectos, donde el énfasis está puesto en el cumplimiento de la normativa.
Al respecto, un ejemplo que ilustra el conflicto permanente que enfrenta la autoridad sectorial, dice relación con el concurso de 5G. En agosto de 2020, SUBTEL realizó el llamado para el otorgamiento de concesiones de servicios de telecomunicaciones para operar sobre redes inalámbricas de alta velocidad (3,5 GHz). Posteriormente, autorizó provisoriamente la modificación de las concesiones que un titular tenía en la misma banda de frecuencias del concurso, para que también prestara servicios de telecomunicaciones de este tipo. Lo anterior, para implementar rápidamente una cuarta red (5G) y promover un mayor nivel de competencia. No obstante, una de las adjudicatarias del concurso se opuso, pues SUBTEL le había otorgado las concesiones al titular de esta cuarta red para otro tipo de servicio. En suma, es importante separar las funciones de impulso y de control, porque así́ se evita que estas últimas sean influidas por los objetivos o consideraciones de corto plazo de las primeras.
Por otra parte, el análisis advierte que, en general, la fiscalización que realiza SUBTEL es reactiva, es decir, se materializa en base a denuncias, reclamos o solicitudes. En efecto, a agosto de 2018, más del 80 % de las acciones de fiscalización fueron fundadas en situaciones reactivas.
Se debe considerar que, tal como lo ha señalado la OCDE, las estrategias de fiscalización que se basan en inspecciones reactivas son menos efectivas en comparación con aquellas que se enfocan en acciones preventivas.
En 2021, de 283 informes técnicos de acciones de fiscalización asociados al Departamento de Análisis y Planificación, el 22% fue reactivo, y de 1.765 acciones de fiscalización relacionadas con el Departamento de Operaciones, el 51% lo fue (excluyendo recepciones de obra). Esto, se explica principalmente porque existe un desfase entre la información que reportan las empresas y el monitoreo de redes de la SUBTEL. Al respecto, cabe señalar que ésta carece de un sistema integrado y oportuno de detección de alarmas.
Para hacer frente a esta situación, en el proyecto de ley para reconocer el acceso a internet como un servicio público, se busca agregar que “los concesionarios de servicios públicos de telecomunicaciones deberán habilitar un acceso web, con perfil de usuario para lectura y exportación, que permita a la Subsecretaria el acceso a información contenida en sus centros de control y monitoreo de redes en tiempo real. Del mismo modo, los concesionarios deberán hacer entrega de aquellos datos de calidad de servicio, alarmas de detección y resolución de fallas de su red que sean necesarios para el ejercicio de las funciones y competencias de la Subsecretaría, en tiempo cercano al real (…)”.
Finalmente, la CNEP identificó que entre 2018 y 2022, existío una alta dispersión en la aplicación de multas impuestas por el ministerio de transportes y telecomunicaciones (MTT) En efecto, el valor de una multa para la misma categoría de infracción llegó a superar 3 veces su valor promedio. Una de las causas que explican esta situación es que la Ley 18.168, General de Telecomunicaciones, no contempla pautas para que el MTT establezca cuándo una infracción es más o menos grave, distando de lo que sucede con otros sectores regulados.
