Hay básicamente dos formas de oponerse a la reforma fiscal: la que podemos denominar como ortodoxa o conservadora, y la que fundamenta su oposición o crítica en la forma pero no en el fondo de la reforma. Las motivaciones de ambas visiones son radicalmente diferentes y, por esto, conducen a soluciones muy distintas. Lo curioso es que de aceptarse como correctos los supuestos de la ortodoxia, lo que debiera estarse proponiendo es una reforma de signo contrario a la que se está planteando. En cambio, estimo que los que se oponen a la forma y no al fondo de la reforma parten de supuestos errados y, por lo mismo, los cambios que podrían surgir de esta visión no debieran alterar el resultado final.
Si las alzas impositivas reducen el crecimiento, ¿no debiéramos estar proponiendo bajar los impuestos?
Los que se oponen radicalmente a una reforma que busca recaudar más ingresos fiscales provenientes, principalmente, de sectores de altos ingresos son los conservadores. En esto no hay ninguna novedad, ya que en rigor se trata de grupos que siempre han procurado reducir el papel del Estado en la economía. Pero como es muy difícil convencer a la opinión pública de que no se necesitan más recursos para financiar el gasto en bienes para los que no hay mercado –o que el mercado provee de forma inadecuada y a elevado costo– y para cerrar la brecha fiscal, utilizan argumentos que ocultan sus fines últimos.
El principal argumento de este sector, aunque no el más repetido, es que con el crecimiento económico se recaudarían los recursos que se pretenden obtener con la reforma tributaria. Más aún, plantean que el efecto negativo de la reforma en el ahorro, la inversión y el crecimiento, va a reducir la base imponible y la recaudación con relación a la que se obtendría en un escenario sin reforma. ¿No resulta familiar este argumento? No me refiero a la reforma del 90; ni siquiera al famoso chorreo, sino a la una vez también famosa argumentación de Laffer o curva de Laffer, que sirvió de soporte a la reforma fiscal de Ronald Reagan en Estados Unidos en 1980 y que redujo los impuestos a los sectores de altos ingresos en ese país. La argumentación era similar, ya que de acuerdo a esta teoría los impuestos eran tan altos que reducían los incentivos al trabajo, y en general al esfuerzo productivo, por lo que los recortes impositivos iban a estimular el crecimiento económico y la recaudación. ¿Se acuerdan del resultado de la aplicación de esta política? Entre 1980 y 1984 el impuesto sobre la renta disminuyó nueve por ciento en Estados Unidos, se inició un periodo de fuertes déficits que sólo se revirtió cuando Bill Clinton volvió a subir los impuestos.
En este mismo orden de ideas, se ha planteado que una mayoría de estudios a nivel nacional e internacional muestran que existe una relación inversa entre aumentos impositivos y crecimiento económico. Lo curioso es que al mismo tiempo se señala que el gobierno debiera haber encargado estudios para determinar el efecto en estas variables de la reforma. ¿No es esto una contradicción? Si el gobierno debiera haber solicitado esos estudios, quiere decir que los estudios citados no son concluyentes y, por lo mismo, no debiese afirmarse como ciertos los efectos negativos. Pero el argumento de que la reforma no ha sido suficientemente estudiada y reflexionada, no sólo desconoce la trayectoria y los estudios realizados por los diferentes involucrados en el proyecto del gobierno, sino también otras propuestas relevantes como la llamada “Arellano-Corbo” de CEP-CIEPLAN, por no hablar de la reciente propuesta alternativa de Felipe Larraín, Rodrigo Cerda y Juan Bravo, de Clapes-UC.
Por supuesto, si este grupo creyese que existe una relación inequívocamente negativa entre tasa impositiva y crecimiento, lo que debiese estar planteando es una reducción de la carga tributaria. En realidad lo han hecho, pero de forma tímida, por ejemplo, proponiendo eliminar el impuesto a los combustibles. ¿Por qué entonces no proponen francamente reducir los impuestos? La respuesta es sencilla, porque en realidad saben que la teoría de Laffer no fue más que una ilusión, y saben que bajar los impuestos llevaría a dos escenarios alternativos o a una mezcla de ellos: o se reduce el gasto fiscal o aumenta el déficit. Como reducir el gasto es habitualmente difícil y llevaría a una conflictividad social que compensaría rendimiento con riesgo, probablemente se optaría por un aumento del déficit fiscal. Pero sabemos que esta alternativa también conduce a un aumento del riesgo soberano y, en definitiva, del costo del capital.
Pero si aceptamos la lógica anterior, también debiésemos aceptar que el crecimiento económico y las mayores demandas sociales traen inevitablemente mayores gastos fiscales e impuestos.
Más adelante vuelvo al tema de la relación entre impuestos y crecimiento económico. Ahora volvamos a los argumentos de los ortodoxos en contra de la reforma.
La pobre clase media
Como en Chile casi todo el mundo piensa que es de clase media, el mantra repetido por la oposición radical a la reforma es que ésta afectaría principalmente a dicha clase. En cuanto a los efectos directos de la reforma, este argumento ha sido contundentemente refutado por economistas de diferentes sectores, y para no repetir lo señalado por aquellos que me parecen más relevantes, sugiero leer en su fuente los planteamientos de Andrea Repetto en el artículo “Reglas más justas”, en El Mercurio del 8 de abril, y los de Eduardo Engel en “Una reforma necesaria”, en La Tercera del 5 de abril. En particular, Engel destaca que el “repentino interés” por la clase media no es más que la excusa habitual de los sectores de altos ingresos afectados por la reforma. En este sentido, yo agregaría las siguientes preguntas: ¿a qué sectores sociales afecta más un sistema tributario donde aproximadamente la mitad de la recaudación se obtiene del IVA? Si se cuestiona el IVA a viviendas de más de 2000 UF, supongo que también se cuestiona cobrar IVA a los alimentos y en general a los artículos de primera necesidad. ¿En qué deberíamos basar el sistema tributario si no queremos afectar a los sectores de menores ingresos? No estoy planteando que haya que bajar el IVA, y tampoco que se deba subir el tramo exento del impuesto sobre la renta, ya que concuerdo con el profesor Engel en que es importante incorporar a más sectores al financiamiento fiscal, pero me parece relevante hacer estas preguntas a sectores que siempre han favorecido una estructura tributaria neutra desde el punto de vista de la distribución del ingreso.
Finalmente, está el argumento de que habría que definir primero en qué se va gastar la planta en lugar de partir por querer quitarle US$ 8.200 millones a la gente. Este es el argumento más retórico de todos, porque sabemos que, independientemente de las definiciones que se hagan respecto al gasto, no van a dejar de oponerse a la reforma. Incluso, en el caso del balance fiscal estructural han llegado a plantear que es mejor postergar la meta, aunque hasta ahora, afortunadamente, a ninguno se le ha ocurrido desempolvar a Laffer y proponer bajar los impuestos.
Estudios sobre la relación entre los impuestos y el crecimiento económico
Existe una amplia literatura sobre sistemas impositivos, estructuras tributarias óptimas, y relación entre aumentos en la carga tributaria y el crecimiento económico. Un ultraortodoxo seguramente podría suponer que un sistema tributario que sólo peche el consumo de bienes sin alterar los precios relativos sería el óptimo. Sin embargo, ya en 1927 Frank Ramsey demostró que un sistema impositivo basado en un impuesto uniforme al gasto, en general, no era el óptimo. Es decir, incluso haciendo un conjunto de supuestos simplificadores, como asumir que todos los individuos tienen igual cantidad de recursos y, por lo tanto, no hay objetivos distintos al de maximizar la recaudación, no se llega a la solución que sugiere la intuición.
Ahora bien, si se introduce como objetivo la equidad, tanto horizontal (a igual ingreso debo pagar lo mismo), como vertical (a mayor ingreso la tributación debe ser proporcionalmente mayor), el problema se vuelve sumamente complejo, ya que los instrumentos tributarios pasan a ser tan diversos como diversas son las formas de obtener ingresos.
El análisis empírico de los efectos de los cambios tributarios tiene tanto la dificultad que surge de la multiplicidad de las estructuras tributarias –especialmente en el caso de los análisis transversales, esto es, para varios países– como de los problemas propiamente estadísticos de medición.
Precisamente, la diferencias en las estructuras tributarias, y el hecho de que el crecimiento económico de diferentes países puede provenir de factores muy diversos, complica los análisis transversales y probablemente explica que estos principalmente se han realizado para grupos de países desarrollados. En cualquier caso la evidencia internacional no es concluyente con relación a la relación negativa entre impuestos y crecimiento. En el caso de los estudios realizados en Chile, los resultados también son mixtos, aunque mayormente encuentran una relación negativa marginal. No obstante, la reforma propuesta es sin precedentes, y los objetivos de la misma, financiar acumulación de capital humano y eliminar el déficit fiscal estructural, junto con estímulos a la inversión fija como la depreciación instantánea y acelerada, podrían llevar no sólo a compensar un posible efecto negativo en el corto plazo sino más bien a un mayor crecimiento en el largo plazo.
Los indecisos debido a la forma
En este grupo se halla la gente que, estando de acuerdo con los fundamentos de la reforma, esto es, con recaudar alrededor de tres puntos del PIB y que los ingresos los aporten los sectores de más altos ingresos, piensa que la forma que se ha ideado para obtener el objetivo puede ser errónea. Por supuesto, también es probable que en este grupo haya gente que en realidad no está de acuerdo con el fondo de la reforma, pero piensa que no conviene políticamente revelar las preferencias. Pero estoy convencido de que la gran mayoría de este grupo quiere recaudar los 8 mil 200 millones de dólares, y que la plata salga de los que más tienen. Por lo mismo, me parece importante argumentar que algunas aprensiones pueden ser erradas o exageradas, y que no habría gran diferencia con las alternativas que se pueden plantear manteniendo los fundamentos antes señalados.
La principal angustia de este grupo es el FUT, y más precisamente el efecto de la eliminación del FUT en el ahorro y la cuenta corriente de la balanza de pagos. Vamos a suponer que no les preocupa la inversión por los argumentos esgrimidos en el punto anterior, pero piensan que puede reducirse el ahorro y, al ser la inversión mayor al ahorro, podría ampliarse el déficit en cuenta corriente, ya en riesgo debido a la caída del precio del cobre. Este es un punto que ha enfatizado Andrés Velasco.
Creo que se ha exagerado este riesgo por dos razones. La primera es conceptual, y tiene que ver con las decisiones intertemporales de consumo y ahorro de los individuos ante cambios en su ingreso. La segunda es más bien una intuición relacionada con el comportamiento de consumo de los sectores de muy altos ingresos.
Uno de los aportes por los cuales Milton Friedman obtuvo el premio Nobel fue por la teoría sobre el consumo de los individuos. Friedman cuestionó la teoría keynesiana del consumo, según la cual este depende del ingreso corriente. En cambio, propuso una según la cual el consumo de los individuos depende del ingreso permanente, esto es, de lo que piensan los individuos va a ser su ingreso en el largo plazo. De acuerdo a esta teoría, un shock transitorio sobre el ingreso debería financiarse; por el contrario, un cambio permanente debería llevar a los individuos a ajustarse. En términos sencillos, esto quiere decir que si a uno le baja el ingreso y cree que esta baja va a ser permanente, no tiene sentido seguir consumiendo como si no hubiera pasado nada.
¿Qué tiene esto que ver con la subida de los impuestos a las personas de altos ingresos?
Bueno, yo creo que mucho. Por ejemplo, la teoría predice que esta gente no debería cambiar sustancialmente su ahorro, y más bien debería reducir su consumo en proporción a la baja en su ingreso permanente. De hecho, la teoría prevé exactamente lo contrario a lo que algunos suponen, que el cambio en los incentivos al gasto y ahorro va a llevar a la gente a aumentar su consumo, por ejemplo, a comprarse un tercer auto o aumentar sus viajes. Sólo si la reducción del déficit fiscal determinara una baja sustancial en la tasa de interés se podría esperar que el consumo presente se abaratara respecto al consumo futuro, pero ¿de qué depende la tasa de interés en una economía como la chilena? Por la integración financiera del país, sabemos que depende básicamente de la tasa de interés externa.
¿Por qué importa definir si el efecto es permanente o transitorio? Porque si un cambio en el impuesto a los sectores de altos ingresos es percibido como permanente, y debiese interpretarse de esa manera, en régimen no debiese importar (a los afectados) la forma cómo se recauda ese ingreso. Siempre van a ser 8 mil 200 millones de dólares menos, no importa si se recaudan eliminando la diferencia entre la tasa marginal a las empresas y a las personas, aumentando el monto mínimo a distribuir en forma de dividendos, desintegrando el sistema tributario, o eliminando el FUT.
Con relación al argumento basado en la intuición que mencioné más arriba, este es más breve: no creo que el sector que va a verse principalmente afectado con el cambio tributario se lance a consumir, ya debe tener casi todo lo que le hace falta.
Por supuesto me puedo equivocar, y efectivamente puede reducirse el ahorro agregado del sector privado. Pero no por la forma que adquiera la reforma –si se mantiene el monto y el carácter progresivo de la misma–, sino porque la propensión marginal a consumir de los beneficiados con la reforma puede ser mucho mayor a la de los perjudicados. Y aquí es importante recordar que parte de la recaudación se va a destinar a reducir el desahorro del gobierno central, lo que acota el potencial efecto sobre el ahorro total.
En el propio gobierno se ha planteado que el menor ahorro podría ser en torno a un punto porcentual del PIB. De ser esto correcto, habría que pensar en estímulos al ahorro adicionales a los ya considerados en la reforma tributaria. Una alternativa podría ser aumentar las contribuciones a los fondos de pensiones, con lo que se contribuiría a resolver dos problemas, el déficit en cuenta corriente y las bajas pensiones. Pero es claro que esta medida es una forma de tributo al trabajo, por lo que habría que lidiar con el “fuego amigo”.
“Fuego amigo”
Las comillas son porque me apropio de la frase usada por Eduardo Engel en el artículo citado. Concuerdo también con Engel en que el riesgo más relevante de la reforma puede venir de las propias filas del gobierno, o de sectores que, no siendo parte de la coalición de gobierno, sería lógico esperar que apoyaran la reforma.
Aquí nuevamente se replantea la dicotomía entre los “autoflagelantes” y los “autocomplacientes”. Los primeros, los ortodoxos del otro lado, pueden plantear (y lo han hecho) que la reforma se queda corta, que no se tocan los ingresos a las mineras, ni al IVA, y que no se debiera bajar la tasa marginal del 40% a las personas de altos ingresos. Afortunadamente, el fuego por este lado no parece pesado. Están, por otra parte, los que todavía tienen importantes aprensiones sobre los efectos de la reforma, y se exasperan con una frase o con un video. Aquí creo que hay más poder de fuego, especialmente a nivel parlamentario, y principalmente a este grupo es importante explicarle la inocuidad de cambios de forma a la reforma.
Alejandro Puente, profesor Escuela de Ingeniería Comercial UST
