Ha sorprendido el proyecto de Ley de Presupuesto para el 2015 enviado por el Gobierno el martes 30 de septiembre. Mientras que los analistas esperaban un crecimiento de 8%, el gasto y la inversión pública crecen en un 9,8%. Se trata de un golpe a la cátedra pues trasluce, con más fuerza de lo que nos tenían acostumbrados los ministros de Hacienda en el pasado, la convicción de que la política fiscal tiene la capacidad de hacer la diferencia no solo en el campo social (como fue principalmente el caso en el año 2009, en que los subsidios aumentaron significativamente para evitar el impacto de la crisis en los sectores más vulnerables) sino que además en la reactivación económica.
Una primera mirada al proyecto de Presupuesto deja un saldo positivo. Habrá que esperar conocer la información detallada para llegar a una conclusión definitiva. Analizado desde el punto de vista del corto plazo, el crecimiento de 9,8% respecto del Presupuesto del año 2014, representa una clara señal al sector privado de la voluntad del Gobierno de no aceptar, pasivamente (como parecen sugerir algunas críticas desde la derecha), la desaceleración económica.
Ello tendrá un fuerte impacto en las expectativas del sector privado, que busca alternativas para impulsar sus actividades. Además del impacto sobre las expectativas, el Presupuesto inyecta en la economía importantes recursos. El aumento de la inversión alcanza un nivel record de 27,5% que se traduce en un aumento de la inversión pública en salud de 85% y en un crecimiento de la inversión en viviendas, de 20%. Este esfuerzo irá en beneficio de sectores como la construcción, cuyos niveles de actividad venían a la baja y que, además, generan importantes efectos multiplicadores en la economía y emplean una gran cantidad de mano de obra. Es de esperar que este esfuerzo se complemente con un aumento importante de los salarios de los empleados públicos de manera de contribuir directamente a la revitalización del consumo.
Desde un punto de vista de largo plazo el Presupuesto resulta alentador. Con quizás no toda la fuerza necesaria, el presupuesto aborda una causa central (junto con los factores internacionales y otros coyunturales) de la desaceleración económica: los problemas estructurales. En este contexto, llama positivamente la atención que se empiezan a abordar los problemas energéticos que vienen afectando desde hace tiempo al país. En efecto, el Ministerio de Energía presenta un aumento del presupuesto de 50%. Otro aspecto estructural persistente es sin duda la exclusión de la PYME del proceso de modernización de la economía. En tal sentido es significativo que los recursos asignados al Fondo de Innovación para la Competitividad crezcan en un 18,3% y que el presupuesto asignado para el fomento del emprendimiento lo haga en un 38%. Aun cuando el presupuesto del Ministerio de Obras Públicas crece en un 11,8% dos puntos por encima del promedio, este aparece como modesto si se tienen en consideración los requerimientos de infraestructura que tiene el país. Ello puede responder, sin embargo, a una cartera de proyectos limitada y a problemas institucionales que se arrastran desde hace tiempo, como es, por ejemplo, que la Dirección de Concesiones todavía carezca de una institucionalidad definitiva.
Dos aspectos relacionados generan preocupación. Se dice que una vez que la economía se normalice se retirará el impulso fiscal. Al mismo tiempo se insiste en que en el año 2018 se alcanzará el equilibrio estructural. En relación con lo primero, la fuerte alza prevista en materia de inversión no debería reducirse sino que, por el contrario, crecer en los próximos años. No parece posible que los déficits en infraestructura, en salud, en educación se puedan resolver reduciendo el ritmo de crecimiento del Presupuesto. En relación con lo segundo, la solución de los problemas estructurales no es consistente con alcanzar el equilibrio fiscal en la fecha indicada.
En esta primera fase de debate, desde la oposición se han planteado 4 tipos de crítica. La primera se refiere a que el Presupuesto presentado relevaría demasiado el rol del sector público en detrimento del rol protagónico que le cabe al sector privado. Se trata de una crítica ideológica legítima. Resulta además positivo que en el debate sobre las políticas públicas se transparenten las diferentes perspectivas ideológicas. No obstante, esta crítica no aparece fundada, pues las inversiones que financiará el Presupuesto las ejecutará en su gran mayoría el sector privado.
Al mismo tiempo, cabe sin embargo destacar que el reconocimiento del rol del sector privado no lleva al gobierno a despreciar el rol del sector público. En un momento en que el sector privado no encuentra alternativas rentables de inversión (producto del agotamiento del ciclo minero, de la caída de la demanda externa y de la falta de diversificación de la economía) corresponde al Estado un rol muy importante en el combate contra la desaceleración, empujando/adelantando una serie de obras toda vez necesaria. Pero quizás más relevante que eso, el aumento tan importante del gasto y la inversión pública apunta a resolver problemas estructurales de la economía que no pueden ser resueltos por el sector privado: el financiamiento de la infraestructura depende del Estado, el apoyo a la investigación científica y tecnológica que ayude a la economía a superar la excesiva dependencia en el cobre es impensable sin la inversión pública. Algo similar se puede decir del apoyo a la PYME.
Una segunda crítica señala que el mayor gasto público afectará la relación entre bienes transables y no transables y con ello caerá el tipo de cambio del dólar, afectando a las exportaciones. Los críticos sin embargo olvidan que el precio del dólar ha aumentado en torno a un 25% en los últimos 12 meses. En tal sentido, el dólar a 600 pesos puede experimentar una caída sin afectar de manera significativa a las exportaciones. No se toma en cuenta, además, que la caída del tipo de cambio del peso es resultado de un proceso que no resulta reversible en el futuro cercano, pues refleja el menor ingreso de dólares por exportaciones, en especial del cobre, producto de la caída del precio internacional del mineral.
Pero más importante, es considerar que un determinante central del tipo de cambio es la política o la falta de política cambiaria del Banco Central. Esta institución no ha podido reducir la alta volatilidad a que está sujeto el tipo de cambio de la moneda nacional. Esto ocurre en buena medida porque la política cambiaria se subordina a la política antiinflacionaria. Hace 12 meses el dólar estaba a $450, hoy fluctúa en torno $ 600. Esa variabilidad hace muy difícil al sector exportador desarrollar un política exportadora de largo plazo.
Una tercera crítica que se ha esbozado es que el mayor gasto público causará un aumento de la inflación que se ubica en torno al 4,5% en los últimos 12 meses. No obstante, la inflación actual tiene como causa principal la caída del tipo de cambio al que se aludía más arriba. No existen factores de costo que la estén explicando. Se sabe de la caída de la inversión, y de la caída más recientemente del consumo. Por otra parte, cabe señalar que mientras que el PIB potencial se estima que se ubica en torno a un 4,3%, la economía nacional crecerá en el 2014 en torno al 2%, existiendo por tanto un amplio espacio para que los ingresos fiscales tengan efectos positivos en la actividad y en el empleo sin afectar el fenómeno inflacionario.
La cuarta crítica sostiene que al crecer el presupuesto de educación en 10,2% quedaría en evidencia que no es real la prioridad asignada a este sector y que, al contrario de lo prometido, los recursos de la reforma tributaria no irían a educación. Ello no se condice con la realidad, pues el aumento del gasto en educación es cercano a los US$ 2000 millones, que representan cerca del 85% de los recursos que aporta la reforma tributaria en el próximo año.
Como en otras ocasiones, el que no se hayan conocido sino hasta el día 30 de septiembre las variables más importantes del Presupuesto ha causado molestias en algunos parlamentarios de la Nueva Mayoría. Sin embargo, cabe reconocer que esta situación, más que producto de la presente Administración, resulta de la asimetría que caracteriza a las atribuciones del Ejecutivo y del Congreso en el campo presupuestario. Resulta quizás ya oportuno y necesario revisar la institucionalidad financiera del Estado de manera de adecuarla a los nuevos tiempos, a la demanda por un mayor protagonismo del Poder Legislativo y a la necesidad de una mayor descentralización de las finanzas públicas.
Eugenio Rivera Urrutia
Fundación Chile 21
