El experto concuerda con que una forma de fragmentar el enorme poder económico (y político) que hay detrás de las AFP, es estimular la competencia en la industria, ya sea por medio de otras instituciones o incluso una AFP estatal, que opere bajo los mismos parámetros de las aseguradoras privadas.
El economista David Bravo, quien encabezó la comisión asesora presidencial que existió entre 2014 y 2015, con el fin de efectuar un diagnóstico del sistema de pensiones y entregar propuestas al respecto –entre las cuales estaban, por ejemplo, fortalecer las pensiones solidarias, el pilar contributivo, el ahorro individual y subir la edad mínima para jubilar–, tiene una visión crítica acerca del rol que el Estado ha jugado en torno al problema de las pensiones y asegura que es necesario tener ciertas definiciones clave respecto a qué se busca con una reforma previsional, que hoy parecen no existir, así como entender que la parte más débil de las pensiones no es la solidaridad, sino el ahorro individual.
-Muchos dicen que aquí los técnicos ya hicieron su trabajo, que está toda la información relevante sobre la mesa, que ahora le toca a la política. Si eso fuere así, uno podría agrupar los grandes ejes de la reforma que se quería hacer: por un lado, mejorar las pensiones, pero el segundo gran objetivo que nadie lo menciona mucho, pero está inmanente, es un objetivo ideológico, que es dispersar el poder. Es decir, administrar esa enorme cantidad de dinero genera poder económico y, detrás del poder económico, genera poder político. Entonces, de estos dos grandes ejes, ¿qué –a tu entender como especialista– falta incluir en esta conversación y qué sobra?
-Respecto al objetivo de mejorar las pensiones, que es donde yo me he enfocado, lo que he señalado es que no ha sido tan claro el diagnóstico. De hecho, creo que a lo mejor estuvo claro años atrás, cuando tuvimos oportunidad de trabajar en la comisión de pensiones, pero ese diagnóstico cambió, porque se movió el escenario base con los retiros, con la PGU, entonces, lo que le pedimos al Gobierno desde el inicio es que pudiera sustentar su propuesta de reforma con objetivos claros y, al mismo tiempo, con números, que pudieran demostrar cuál es la situación del monto de las pensiones y la tasa de reemplazos para los pensionados actuales y los futuros hoy día, sin la reforma, para luego poder tener un escenario base y poder contrastar con las distintas propuestas y con las distintas medidas que el Gobierno impulsa.
Esos datos, que son básicos, no estuvieron al inicio y, como decía, recién el Gobierno entregó resultados de su estudio sobre tasa de reemplazo unos días antes, cuando ya había puesto suma urgencia y estaba pidiendo que votaran. ¿Por qué eso es importante? Porque –a mi juicio– eso cambia todo, es decir, ¿qué muestran esos estudios? Que no es cierto que el énfasis tenga que estar puesto en los pensionados actuales: los pensionados futuros son los que están más deteriorados. Cuando miro mi estudio, personas que se van a pensionar en cinco años más, en veinte, en cuarenta, en sesenta, tienen aproximadamente veinte puntos menos de tasa de reemplazo, independientemente de cómo se mida, más allá de la polémica de qué periodo se considera, que los pensionados actuales. ¿Por qué? Porque los pensionados actuales “saltaron” mucho con la PGU y los pensionados futuros también, pero los pensionados futuros tienen el problema de la expectativa de vida, que va a seguir creciendo.
También tuvieron los retiros, que dañaron sus pensiones futuras, y el otro elemento clave ahí son las tasas de rentabilidad que se prevén hacia el futuro, no solamente en Chile, sino que también a nivel internacional. No vamos a repetir probablemente los periodos de altas rentabilidades. Todo eso hace que, si uno tuviera que poner en una balanza pensionados futuros vs. pensionados actuales, estos se van a ver mucho mejor que los pensionados que vienen. Entonces, es una decisión difícil. La reforma estaba apuntando a lo contrario, el discurso era inverso: “No podemos concentrarnos solo en los pensionados futuros y por eso es que necesitábamos armar todo su mecanismo para poder empujar las pensiones actuales hacia arriba”, y por eso no se hablaba de cómo habían incrementado con la PGU ni nada por el estilo.
Hoy día los números están y deberían informar esas decisiones. Eso cambia de alguna manera la estrategia. Segundo: la importancia de la PGU es bastante clara hoy día. Un pensionado, a partir de estos mismos estudios que hemos hecho hoy día, 60 pesos de 100 (que recibe) vienen de la solidaridad PGU y 40 de su fondo individual. (En el caso de) una mujer versus un hombre, 85 de 100 vienen de la solidaridad a través de la PGU. Entonces, lo más débil del sistema no es la solidaridad, sino que es el ahorro individual, es la dimensión del ahorro.
Eso es lo que va a hacer sustentable el sistema en el futuro: la PGU va a tener que trabajar harto para poder hacerse sustentable en el tiempo, no va a poder seguir incrementándose como ha incrementado en estos años o en estos meses. Entonces, los números, la evidencia que estábamos viendo desde el comienzo, si miro el estudio del Gobierno, más allá de las diferencias metodológicas, estas dos conclusiones salen prístinas. Entonces, uno: ¿cómo se justifica el concentrar todo hacia las pensiones actuales, como lo está haciendo la propuesta del Gobierno en sus distintas versiones? Dos: ¿cómo se justifica, en qué sentido incrementa las pensiones, el tener una reforma tan profunda a toda la organización industrial?
Ahí viene el tema del poder, que señalas tú, y desde esa perspectiva está muy claro que eso no es el móvil: el móvil no ha sido mejores pensiones, porque una reforma en ese ámbito no está mejorando pensiones o las mejora de manera ligera, en el supuesto más optimista del Gobierno, sino que más bien eso tiene como sentido el materializar la promesa de campaña de “no más AFP”, para poder hacer realidad eso que las autoridades hoy día gobiernan, cuando estaban haciendo campaña, andaban con camisetas que tenían ese logo, y con esto se materializa, porque si se para la industria, más allá de que sea más eficiencia o menos eficiencia, que es algo igual discutible, se generó el objetivo político. Pero el riesgo de que cosas que funcionan regularmente, ¿no?, dejen de funcionar es enorme.
Entonces, creo que acá hay que sincerar efectivamente cuál es el objetivo de la reforma. Si lo concentramos y lo enfocamos en mayor pensiones, se puede entender que se esté empujando en mejorar la PGU, se puede entender que se esté buscando incrementar las cotizaciones, pero no se entiende mucho este tema del cambio de la organización industrial.
Ese sinceramiento creo que se debe hacer con datos en la mano y a lo mejor ahora, como esto se va a discutir en el Senado, se va a partir en el orden correcto: primero la evidencia, los estudios y las medidas. A lo mejor, se va a poder razonar de esa manera y, a lo mejor, el Gobierno va a poder justificar de manera más adecuada lo que está tratando de hacer y si era necesario hacer todo esto de una vez. Y, por último, también sincerar las cosas que a lo mejor están de más y las que faltan. Las que están de más, como el autopréstamo. O sea, la pregunta es en qué aumenta las pensiones el autopréstamo: en nada. Al revés, es una ventana a los retiros. Y segundo: cómo podemos estar hablando de mayores pensiones y no hablamos de jubilación. Estamos hablando casi de “intervenir” la tabla de mortalidad o cosas por el estilo, pero la medida más directa, que es básicamente incrementar la edad de jubilación, en particular la de las mujeres, es una medida que está ausente.
-Acerca del objetivo político-ideológico de dispersar el poder, porque la excesiva concentración puede ser dañina para los mercados, pero también para la democracia, ¿qué medida puede ser eficaz al interior de una reforma previsional sin distorsionar el objetivo más esencial, de mejorar las pensiones, ojalá para los actuales y también para los futuros pensionados? ¿Qué se puede hacer sin que no sea un desvío de camino y terminemos metidos en un berenjenal? Porque hoy día existe esa concentración de poder.
-Yo creo que lo razonable es reconocer que hay un tema: que el sistema, tal como está, requiere más competencia. Eso se ha venido reconociendo recientemente. En el año 2008, a partir de la ley que creó la pensión solidaria, también se generaron las licitaciones de nuevos afiliados. Ese fue un movimiento en la vía de poder generar mayor competencia dentro del sistema y eso fue parcialmente exitoso en términos de la reducción de comisiones.
-Hay una cierta fragmentación del poder ahí…
–Exacto. Ahora, ¿qué fue lo que ocurrió? Lo lógico habría sido que hubiéramos activamente incorporado una licitación del stock de afiliados históricos, de una fracción, puede ser una fracción pequeña de afiliados con derecho a que se mantengan en la AFP en la que están, con cuidadosos análisis respecto de cómo se considera también el tema de la rentabilidad, no solo el tema de las comisiones y, además, como yo creo que deberían hacerse las cosas, que es gradualmente y con evaluación. Uno podría, por ejemplo, licitar una fracción pequeña, menos de un 10% del stock de afiliados históricos, y ver cómo es el resultado, qué es lo que ocurre con las AFP que han estado históricamente y ver si de alguna manera ese mecanismo genera más competencia o la entrada de otras instituciones.
Lo segundo, que también es algo que se planteó en la comisión del 2015, es permitir que otras instituciones, con y sin fines de lucro, puedan entrar. Yo creo que en esto hay que hacer más cambios, de manera más frecuente, pero con evaluación entremedio, y no hacer el Transantiago de una vez, la megarreforma, cuando la gente se persigna y dice “ojalá que nos vaya bien y bueno que sea lo que sea”, pero estamos jugando con la gente, estamos jugando con las instituciones, estamos jugando con los ahorros previsionales. Deberíamos ir cautelosamente dando pasos. Este paso lo deberíamos haber dado hace tiempo: permitir la entrada de otras entidades, tenemos que dividir la industria. Es una medida que probablemente cualquiera de nosotros, si estuviera diseñando el sistema de pensiones de cuentas individuales desde cero, lo haría hoy día: dividiría la industria. ¿Por qué una misma institución tiene que recaudar, tiene que llevar las cuentas, tiene que gestionar los fondos, tiene que pagar pensiones? Perfectamente, ahí puede haber dos o tres instituciones haciendo cosas distintas.
El problema es que no estamos partiendo de cero. Tenemos instituciones que manejan todo eso. ¿Cómo lo hacemos para pasar de un estadio a otro? Hay que hacer las cosas gradualmente. Creo que lo más relevante que podemos hacer es generar algo de competencia y ver si funciona. El mecanismo que ha funcionado para generar competencia, a pesar de que fue modesto, fue la licitación de carteras de afiliados nuevos, pero estos no son atrayentes para las AFP históricas. Entonces, lo importante sería poder generar competencia ahí. Si eso no resulta, en cinco años más podemos evaluar otras medidas. Así creo que deberíamos estar jugando, pero con mucho cuidado. Recordemos lo que pasó cuando, producto de los retiros, las AFP que tienen sus ahorros en instrumentos de largo plazo tuvieron que generar caja para pagar los retiros, tuvieron que transformarse en un cajero automático, entonces tuvieron que vender un montón de colocaciones que tenían en instrumentos de largo plazo, para poder generar recursos en el corto plazo y poder pagar a tiempo.
Eso generó un deterioro no solamente en los fondos de pensiones de la gente, que obviamente disminuyeron por los retiros, sino porque el resto de sus activos, todo el resto que teníamos de nuestros ahorros, fue perdiendo valor, porque con todos esos juegos que se hacen en el mercado no es llegar y sacar plata y pensar que eso no va a dañar tu total de activos.
Pero al final los dueños de esos activos somos todos los afiliados, entonces, ¿cómo se pensaba hacer esa famosa megarreforma de la industria? ¿Cómo pensaban que las hoy día AFP, que se van a transformar en inversores, cómo iban a pasar esos recursos? ¿Dónde estaba la conversación seria sobre cómo esos recursos no iban a ver afectado su valor? Yo creo que, si alguien lo piensa, se va a dar cuenta de que era absurdo organizar de esa manera, y tenemos que tender hacia cambios más moderados y en el camino, si somos exitosos en generar un poco más de competencia, vamos a ser exitosos también en todas las otras cosas de desconcentración que tú mencionas. En el camino, existe la Superintendencia de Pensiones, que también puede hacer regulaciones sobre la materia. Pero de allí a que la única opción sea hacer esa megarreforma que el Gobierno tenía, realmente es otra historia
-Dos últimas preguntas. La primera es cómo vislumbras tú el rol del Estado, aparte de una superintendencia que acabas de mencionar. ¿Qué otro rol puede tener el Estado en este rebarajamiento de poder que coexiste con una reforma previsional que sea eficiente? Lo segundo, ¿ves algún problema geopolítico en que parte importante de la propiedad de las AFP sea extranjera? ¿Tiene o puede tener alguna consecuencia?
–Sobre lo último, no lo creo, pero no soy un especialista en esas materias, pero me parece una buena noticia que haya interés de inversionistas extranjeros en este negocio, con una mirada a largo plazo. Eso me parece interesante y precisamente por eso mismo me parece que no es muy adecuado estar tomando medidas como las que se han querido tomar. Respecto del rol del Estado, ¿dónde creo que realmente ha sido muy débil y se ha notado, y se ha transformado en esta crisis que tenemos hoy día? En muchas áreas, pero pongamos una de ellas: el tema de educación previsional, que es un tema cultural, pero yo no he visto a ninguna de las autoridades, en los últimos 10 o 20 años, estar mencionándoles a las personas la importancia del ahorro, la importancia de poder mirar con perspectiva a largo plazo.
Al revés, lo que hemos encontrado más bien en los últimos años ha sido una orientación hacia el corto plazo, que es todo lo contrario del ahorro, entonces, ¿cómo les comunicamos a las personas que para poder tener una pensión tienen que hacer cosas que requieren esfuerzo?
Esto es, básicamente, las cosas que nuestros abuelos o bisabuelos nos han dicho siempre: para tener las cosas en la vida, hay que esforzarse, hay que trabajar más, hay que ahorrar, las cosas no llegan gratis, los temas no se resuelven milagrosamente. No es que uno, simplemente, (diga) “mira, por acto de magia, vamos a fulminar la esperanza de vida más allá de los 85 años, entonces ahora tienes más plata para poder repartirla”. ¿Y qué pasa después de los 85 años? Plantear las cosas de esa manera es un engaño. Entonces, ¿dónde han estado las autoridades que han reforzado cosas que son obvias, que son centrales? Acá se hizo una reforma del sistema de pensiones en el año 81 y como que el Estado se olvidó de que tenía un sistema de pensiones que administrar, que educar. Nunca más hablamos del tema, salvo ahora que estamos en crisis, pero tampoco tenemos esta conversación.
El Estado no ha jugado un papel que tiene que jugar. Todos los agentes que están participando en esto, privados y públicos, tienen que jugar bajo ese paraguas, y no hemos visto a las instituciones hacerlo, pero eso lo tiene que coordinar el Estado. La fiscalización es fundamental, porque tenemos mucha informalidad y tenemos no pago de cotizaciones, y el problema de la formalidad es relevante. ¿Quién se encarga de que tengamos mayor formalidad? El Estado tiene que hacerlo. Esos son los roles centrales que deberíamos estar jugando. Todos conocemos un montón de personas que son informales y ¿qué estamos haciendo para que podamos avanzar en esa materia? Hay muchas tareas que el Estado no ha abordado.
-¿Y no lo ves también gestionando una AFP o como se llame la institución?
-No lo veo, pero también quiero recordar que nosotros, dentro de nuestro informe del 2015, cuando fuimos conminados a opinar sobre una AFP estatal, nos manifestamos a favor de eso, siempre que estuviera bajo las mismas condiciones que un ente privado. O sea, no lo vimos esencial, pero tampoco lo vimos como algo dañino, si es que se cumplían las condiciones básicas, que no es exactamente lo que vimos que estaba ocurriendo con un inversor estatal en las condiciones de la propuesta del Gobierno, donde se juntaba todo el Transantiago. También es una función, sí, también es posible que tenga esa función, puede ser que las preferencias de la actual administración de Gobierno lleven hacia allá también y tampoco lo veo tan dañino. Pero hay un rol esencial, por ejemplo: ¿cuáles son las instituciones que tenemos para, uno, resguardar los ahorros de pensiones –no más retiros, digámoslo de esa manera– y, segundo, para el tema de los parámetros, la edad de jubilación, las tasas de cotización? Eso debería, ojalá, irse más o menos automáticamente o con alguna institución autónoma, que a lo mejor hay que crear, o tal vez tenemos que crear alguna pequeña institucionalidad ágil, tipo Banco Central, pequeña, que a lo mejor haga el trabajo que no está haciendo el Estado hoy día, ni ha hecho en los últimos años.
