Abogado Francisco Zúñiga: “En los tres procesos constitucionales lo que ha fallado es la política”

Constitucionalismo. Pasado, presente y futuro fue redactado en el intervalo de los dos plebiscitos de salida de los últimos procesos constitucionales (septiembre de 2022 y diciembre 2023). El texto hace una revisión del trayecto constitucional de nuestro país, trazando una línea de tiempo que va desde el régimen político autoritario, con la Constitución de 1980, hasta la reflexión sobre la “cosecha” y aprendizajes de los procesos “2.0” y “3.0”, como el debate pendiente sobre el Estado social y democrático de derecho.

En conversación con El Mostrador, el autor del libro, el abogado y profesor de Derecho de la Universidad de Chile, Francisco Zúñiga, profundizó en la “cuestión constitucional” que aún está sin resolverse en nuestro país, donde sigue presente “la discusión sobre régimen político, sobre Estado social y democrático de derecho, y también el reparto territorial del poder”.

“Esas grandes cuestiones son las cuestiones del futuro. Eso es, en definitiva, la conclusión de este libro”, señaló. Además de concluir que, en los tres procesos constitucionales, “lo que ha fallado es la política”.

-A grandes rasgos, ¿cuál es la estructura del libro, literalmente hay una separación entre pasado, presente y futuro? Cuéntenos más cómo aborda todo lo que ha sido el debate constitucional del último tiempo en nuestro país, a propósito también de la contingencia.
-Es un trabajo hecho entre el referéndum de septiembre de 2022 y diciembre de 2023. Y está en una línea de tiempo: pasado, presente, futuro. En cuanto al pasado, lo que analizo es la génesis de la Constitución de 1980 y el carácter otorgado, autoritario y neoliberal de esta. En presente, analizo los tres procesos que ha vivido Chile los últimos diez años. El proceso 1.0 en el Gobierno de Bachelet II. El proceso 2.0, el de la Convención entre el Gobierno de Piñera y el de Boric. Y el proceso constitucional 3.0, que lo vivimos entre diciembre de 2022 y diciembre de 2023. La característica de todos estos procesos es que son procesos fallidos. Ya podemos referirnos quizás a algunas de las causas de estos fracasos.

En el futuro, lo que analizamos prospectivamente, es qué queda de estos procesos. Y el gran saldo es que queda la cuestión constitucional, el problema constitucional de Chile, irresuelto. No está finalmente abordado exitosamente. Y está presente la discusión sobre régimen político, sobre Estado social y democrático de derecho, y también sobre el reparto territorial del poder. Esas grandes cuestiones son las cuestiones del futuro. Eso es, en definitiva, la conclusión de este libro.

-¿Cuáles  son las conclusiones que usted saca de los tres procesos constitucionales fallidos?
-Yo creo que, en los tres procesos, lo que ha fallado es la política. ¿Y por qué digo que ha fallado la política? Porque en el proceso 1.0 la Presidenta Bachelet ingresó a trámite –pocos días antes de terminar su Gobierno, en marzo de 2018– un proyecto de nueva Constitución, que tenía defectos serios, pero que el Gobierno del Presidente Piñera demoró nada en desahuciar. Después sobrevino el estallido social y las consecuencias políticas del estallido social que conocemos. Pero lo cierto es que el primer proceso fracasó porque la política, y la política constitucional, no dio pie a una reforma constitucional como la propuesta por Bachelet.

En el caso del proceso 2.0 falla también la política, falla en varios sentidos. Primero, porque la conformación de la Convención Constitucional, inclinada hacia posiciones de izquierda y a veces hacia posiciones más bien maximalistas, impidió la formación de acuerdos sustantivos, pecó de cierto maximalismo, también de cierto identitarismo, que, en definitiva, hizo difícil el procesamiento por parte de la ciudadanía en el plebiscito del 4 de septiembre del 2022, en orden a aprobar el texto que emanó de la Convención. Y al fallar la política, falla también la política constitucional, fallan los partidos políticos, y se acrecienta de alguna manera en este proceso 2.0 una suerte de crisis de representación política, con un efecto directo en el Gobierno recién electo del Presidente Boric, porque, en definitiva, el proyecto político del Gobierno hasta ese minuto estaba fuertemente comprometido con el resultado de ese proceso 2.0.

-Fue un punto de inflexión claramente para el Gobierno del Presidente Boric y su programa.
-Naturalmente. El Gobierno del Presidente Boric, a partir de septiembre del 2022, cambia. Se abre al Socialismo Democrático y se abre a metas posibles en un marco político de difícil gobernabilidad. Lo que es una constante de los últimos años en nuestro país.

Y en el proceso 3.0, a pesar del Acuerdo por Chile y de las bases o bordes constitucionales, a pesar de un anteproyecto de la Comisión Experta –que, a mi juicio, con sus defectos, era un anteproyecto perfectamente asumible–, ese anteproyecto sufre una deformación en la discusión en el seno del Consejo Constitucional, fruto de mayorías adversas a ese consenso constitucional. Y, bueno, nuevamente, ese proceso 3.0 se estrella con la voluntad de la ciudadanía que contundentemente rechazó la opción propuesta por el Consejo Constitucional en diciembre del año pasado. También es un fracaso de la política. También esa propuesta del Consejo Constitucional pecaba de maximalismo, pecaba de sectarismo, claro, con un signo inverso, pero pecaba, en definitiva, de falta de sentido común y de moderación en sus contenidos, que hubiesen podido salvar el problema al que estamos enfrentados, a la cuestión constitucional, al problema constitucional del país.

-Si la política es lo que ha fallado en todos los procesos, ¿por qué tendríamos que pensar que con las reformas constitucionales, como la del sistema político, ahora sería distinto?
-De estos tres procesos, no es que quede nada. En estos tres procesos, a pesar de haber fracasado en su intento de reemplazar el texto constitucional heredado de la dictadura, quedan algunas cuestiones que uno debe destacar. Uno, la posibilidad de pensar un sistema político adecuado a la gobernabilidad del país. Segundo, un Estado social y democrático de derecho con derechos sociales robustos. Y tercero, una descentralización del país con una mejora del control público del poder. Y eso es un saldo favorable. Yo quiero ver el vaso medio lleno de estos tres procesos de esta década –entre comillas– perdida de política constitucional.

Y cuando fracasa la política, fracasa la política constitucional, hay que decirlo, fracasa la clase política, fracasan los partidos. Precisamente yo entiendo que esa es la pregunta que ha llevado a algunos senadores a pensar en una propuesta de reforma al sistema político. Así, tal cual se plantea, parece ser una oferta demasiado ambiciosa, pero la verdad es que es mucho más modesta. La propuesta busca reducir la fragmentación política. Esto de 21 partidos políticos con representación en la Cámara Baja es un exceso.

También busca generar el fin del transfuguismo político y el fraude a la voluntad ciudadana, reñido con la ética pública. Y tercero, busca fortalecer los partidos políticos. Uno dice, aisladamente, claro que esto es importante, pero no importa en sí misma una reforma del sistema político. Y allí yo quiero ser bien asertivo: creo que la reforma al sistema político debe ser pensada en clave de gobernabilidad. Tenemos que cambiar las coordenadas de la política, cambiar las coordenadas de la toma de decisiones, el marco conforme al cual los actores políticos toman decisiones en el sistema. Y, por tanto, se requiere una reforma un poquito más ambiciosa del sistema político y una mejora en la clase política.

En otro lugar decía, los partidos políticos, y más aún los partidos políticos más tradicionales, con más historia, tienen una responsabilidad importante, porque estas reformas, que se discuten en el Congreso Nacional, se discuten entre incumbentes.

Y con el grado de fraccionamiento político que tenemos hoy día, la discusión entre incumbentes es de difícil acuerdo, a menos que los partidos políticos, que deben ser capaces de mirar los intereses superiores del país, vean esta cuestión desde una perspectiva de largo plazo y no con una perspectiva cortoplacista, en orden a salvar uno o más asientos parlamentarios en la disputa electoral.

-Expertos del último proceso han señalado que el problema del sistema político es un problema de cultura política y que, por ejemplo, plantear una reforma como la que hoy día se quiere impulsar desde el Senado era completamente insuficiente. ¿Comparte entonces ese análisis?
-La reforma, tal cual está planteada, es insuficiente y no es una reforma al sistema político, es una pequeña reforma. Uno diría que es importante, porque, claro, es importante reducir la fragmentación política, fortalecer partidos, poner en marcha el sistema político, poner fin al transfuguismo político. Pero es una parte del problema y una parte, yo diría, pequeña. Creo que en el centro de gravedad del régimen político están los incentivos institucionales al pacto, al acuerdo, a la gobernabilidad. Y voy a explicarme desde este punto.

Si uno aplicara el umbral mínimo de representación del 5%, utilizando los datos de la última elección, en general, uno vería reducido el número de partidos políticos, aproximadamente, a 7 partidos, pero si usted no tiene incentivos a la colaboración, al pacto político gubernamental y parlamentario, puede tener el mismo conflicto que está planteado hoy día, derivado de la polarización y de la falta de incentivos a cooperar en política. Entonces, el punto no está en reducir solo el número de partidos, está en generar incentivos para que los partidos políticos, responsablemente y en función de sus programas, sean capaces de llegar a acuerdos y estos acuerdos se traduzcan en la formación de gobiernos con respaldo en el Parlamento para sacar adelante sus agendas legislativas.

En ese sentido, tanto el anteproyecto de la Comisión Experta como, en general, en los tres procesos, uno observa que las propuestas se mueven en dirección a fortalecer el presidencialismo. Yo creo que la reforma debería orientarse a fortalecer la gobernabilidad, lo que no significa necesariamente fortalecer el presidencialismo, significa generar mecanismos para favorecer esa gobernabilidad.

-A propósito de los debates de futuro, ¿qué otro elemento le parece importante destacar de esta “cosecha”, que usted llama, de los procesos anteriores y que debieran ser incorporados en el debate público, más allá de lo que hoy día estamos conversando en torno a los cambios al sistema político?
-Si en diciembre del 2022 el acuerdo por Chile nos dijo que el Estado social y democrático de derechos, y derechos sociales robustos, son parte del consenso político, yo creo que en una reforma institucional este tema debería estar presente. ¿Y estar presente por qué? La estabilidad de los sistemas políticos se juega no solo en un buen diseño de sus instituciones y del régimen político, también se juega en la cohesión social. Y un Estado social y democrático de derechos lo que busca es generar un sistema de protección social en el que el Estado tenga un rol activo, que favorezca una mayor cuota de igualdad, de mayor bienestar de la población. Y con mayor igualdad y mayor bienestar lo que hay es cohesión social, con lo que se reduce el malestar instalado en la sociedad respecto de los modelos de crecimiento de nuestros países.

En el caso de nuestro país, creo que es clave avanzar en cohesión social y en un sistema de protección social en que el Estado tenga un rol prevalente. Y eso se traduce en la fórmula de Estado social y democrático de derechos, y en derechos sociales robustos, porque hoy día no lo son. La discusión sobre pensiones, la discusión sobre salud previsional en nuestro país, reflejan que no tenemos definido cuál es el rol del Estado en los sistemas de protección social. Y eso hay que definirlo, en lo posible constitucionalmente en base a un consenso, para que dé pie a la colaboración público-privada en la provisión de los bienes públicos. No en los sistemas mismos. Yo creo que ese es un punto clave, que es parte de esta cosecha a la que me refiero cuando hago el balance de los tres procesos fallidos.