La modernización de la defensa modernizó muy poco y centró su atención y activismo en aspecto sin duda de gran trascendencia pero ajenos al eje del quehacer funcional de la defensa: El código de Justicia Militar; los homosexuales y las mujeres en las FFAA; los derechos humanos; acuerdos de cooperación y relaciones exteriores del sector.
ANTECEDENTES
Desde el primer gobierno de la Concertación estuvo presente la necesidad de modernizar el sector defensa para llevarlo a una condición acorde con el progreso que experimentaba el país en casi todos sus aspectos. El Gobierno Militar sin duda efectuó una gran tarea de modernización del Estado, pero dejó fuera al sistema de defensa nacional.
Este debate estuvo rodeado de un ambiente político en que la relación civil – militar estaba muy influida por el término de gobierno militar y por las desconfianzas y suspicacias al respecto.
Esta situación se manifestó en un intenso y prolongado debate que se materializó a través de un grupo muy variado de civiles y militares que llegó a conformar lo que en ese entonces se conoció como la “Comunidad de Defensa”, que culminó en una visión compartida que, en breve, asumía que la modernización de la defensa incluía en forma principal cambios en su dirección superior: El Ministerio de Defensa.
Este largo proceso culminó en un proyecto de ley que vino a concretarse en la Ley Nº 20.424.
EL MENSAJE DE LA LEY 20.424
Dentro de los argumentos mas relevantes para hacer estos cambios estaba la idea de “fortalecer la autoridad presidencial y la autoridad ministerial en la gestión de los procesos de gobierno …
El Mensaje también explicaba qué entendía por “Conducción Superior” la que corresponde al Presidente y declaró que la nueva organización ministerial debía dar satisfacción a dos objetivos: “actualizar la normativa orgánica y fijar una estructura que sea capaz de llevar a cabo el ciclo completo de políticas públicas del sector, comenzando con la emisión de una “Política Estratégica Nacional como objetivo general de carácter político del Estado (Gobierno) frente al actuar de la Defensa”.
LA LEY 20.424
Dado el ambiente reinante, a la Ley se le introdujeron elementos “de resguardo” político que no contribuyeron a clarificar el texto propuesto por el gobierno sino a restarle eficacia. La Ley, al establecer las funciones del Ministerio y del Ministro de Defensa solo hizo una enumeración general sin especificar como serían llevadas a cabo.
Sin perjuicio de lo anterior, el estilo general de la Ley deja amplio espacio para la interpretación de su articulado, que en manos de un Ministro comprometido con su función le permitiría hacerse cargo de sus insuficiencias.
En su origen se planteó un problema difícil de resolver: para hacerse cargo de la aplicación de la nueva Ley era imprescindible conocer las técnicas y la práctica de la gestión moderna de la defensa, conocimiento escaso en nuestro medio político y profesional, civil y militar, aspecto que debió haber sido enfrentado tanto en el Reglamento como en la implantación, puesta en marcha y operación de la nueva organización.
En lo que al personal se refiere, el Artículo 6º de la ley facultó al Presidente de la República para fijar las plantas y escalafones de personal dentro del plazo de un año, contado desde el 30 de marzo de 2010 mediante uno o más decretos con fuerza de ley suscritos por el Ministro de Defensa Nacional y el Ministro de Hacienda. Junto con darle esta facultad al Ejecutivo, lo coartaron radicalmente: “Respecto del personal referido en el inciso anterior, el Presidente de la República podrá dictar las normas modificatorias de naturaleza estatutaria, y remuneratorias que sean necesarias para el adecuado encasillamiento y traspaso que disponga” pero “No podrá tener como consecuencia, ni podrá ser considerada como causal de término de servicios, supresión de cargos, cese de funciones o término de la relación laboral del personal traspasado o encasillado”. “No podrá significar pérdida del empleo, disminución de remuneraciones, modificación de los derechos estatutarios y previsionales del personal traspasado o encasillado”.
En otras palabras, se le está diciendo al Presidente de la República que conforme un Ministerio moderno, con tareas de “Dirección Superior y capaz de llevar a cabo el ciclo completo de políticas públicas del sector, comenzando con la emisión de una “Política Estratégica Nacional como objetivo general de carácter político del Estado frente al actuar de la Defensa”, muy diferentes y mucho mas complejas que las que las tareas administrativas rutinarias que hacía anteriormente , pero se le impone mantener al mismo personal.
EL REGLAMENTO DE LA LEY
El Reglamento debía hacerse cargo de establecer con cierta precisión qué hacer y cómo hacerlo respecto a las tres funciones principales del Ministerio:
La Función Directiva, que se refiera fundamentalmente a la determinación de FINES y consiste en la producción de Políticas que determinen los objetivos, la estrategia política, los recursos financieros que delimitan las políticas y la doctrina o formas generales de hacer las cosas, en todo el sector defensa y en su relación con otros sectores del estado: relaciones internacionales, economía y valores políticos. La Función Logística que se produce mediante la obtención, asignación y control de los recursos humanos, materiales y de infraestructura y se refiere principalmente a MEDIOS y la Función Operativa que corresponde a la Planificación y empleo de las fuerzas y está conectada con FORMAS o estrategias operativas.
Dado que estas tres funciones están interrelacionadas permanentemente, los procesos tienen que llevarse a cabo en forma integrada lo que requiere un liderazgo y supervisión muy intensos y permanentes. El Reglamento, que es una simple enumeración de tareas, no fue un aporte sustantivo para ampliar y especificar la forma concreta de materializar la intención de la Ley. Pese a todo, este Reglamento, si bien no ayuda, tampoco rigidiza ni traba las opciones de manejo ministerial mas allá de lo manejable, dejando espacio para la acción del Ministro que decida impulsar la implantación y consolidación de la nueva organización.
UN POCO DE HISTORIA NECESARIA
El Proyecto de Ley fue enviado al congreso a comienzos de la administración Bachelet, el 2 de septiembre del 2005, promulgado el 2 de febrero de 2010 y publicado el 4 de febrero de 2010. El Reglamento fue publicado 27 de enero del 2012 ya bajo la administración Piñera.
Como se puede apreciar, el lapso entre la promulgación y publicación de la Ley y la dictación del Reglamento fue de mas de un año, lo que sumado a la designación de Jaime Ravinet como Ministro, una persona que por haber sido Ministro en el sistema anterior se consideraba -injustificadamente- un experto en el tema, -designado como parte de una maniobra política alejada de la búsqueda de eficiencia en la modernización del ministerio de Defensa-, pone de relieve la ausencia de comprensión por parte de las autoridades de la administración Piñera de la complejidad de la tarea a emprender.
Al comienzo de esa administración se puso en funcionamiento un sistema de “semáforos” que apuntaban a controlar el avance de las tareas asignadas a cada Ministro bajo el control de la Secretaría General de Gobierno. La constante incapacidad del Ministro de Defensa para cumplir las metas, fue una de las razones de su prematuro reemplazo por Andrés Allamand el 13 de enero de 2011 quien a partir de septiembre del mismo año que, tras tragedia aérea en Juan Fernández, dedicó su atención a la promoción de su candidatura presidencial con intenso uso de las FFAA en su beneficio electoral. El 5 de noviembre fue reemplazado por Rodrigo Hinzpeter hasta el fin del gobierno de Piñera con un desempeño que nadie pudo apreciar si es que hubiera habido alguno.
Desde marzo del presente año –7 meses efectivos- , se encuentra en funciones el nuevo equipo gubernamental que conllevó la incorporación de nuevas autoridades y funcionarios de confianza política.
Este breve recuento muestra que el Ministerio de Defensa de la administración Piñera no fue sometido al proceso de reorganización sistemática de su estructura orgánica y operativa, necesaria para llevar a cabo las funciones determinadas por su nueva Ley Orgánica.
EL MINISTERIO DE DEFENSA “MODERNIZADO”
Se pueden identificar tres ámbitos deficitarios en la gestión Piñera y de los gobiernos anteriores de la Concertación:
Político: No existió voluntad del gobierno de Piñera para impulsar los cambios, fijar políticas generales y específicas y poner en práctica de manera definitiva lo establecido en la Ley. Existieron –y existen- fuerzas, dentro del Ministerio, que se oponen a cambiar el status quo actual y que oponen resistencia y distorsionan el contenido y espíritu de la Ley.
Técnico: La Ley, en su parte destinada a la protección de las personas ingresadas por cuoteo político en la Concertación, estableció claramente que el personal que servía en el Ministerio de Defensa antes de la promulgación de la Ley debía pasar a conformar la planta del nuevo Ministerio, distribuida de acuerdo a los cargos creados, generando tres situaciones: Retención de personal antiguo que no fue capacitado para cumplir sus nuevas funciones. Ingreso y contratación de nuevo personal por cuoteo político, no calificado para los cargos asignados. Politización de las designaciones que produjo un ambiente de desconfianza al interior de la organización. Cada nuevo gobierno incorporó un número de sus adherentes que desconfían y compiten con los ingresados por otros gobiernos, así, en la realidad, las autoridades trabajan solo con los funcionarios de su confianza contratados por ellos mismos o por “asesores” externos”, protegiéndose de el sabotaje o la deslealtad de los demás funcionarios.
Gestión: La ausencia de las directivas políticas del nivel mas alto impidió la determinación de metas generales y específicas. Sin metas, objetivos, planificaciones ni programaciones, resultó imposible el control del cumplimiento de metas y la evaluación del personal del Ministerio.
ADMINISTRACIÓN ACTUAL
Los déficits se siguen planteando en los mismos tres ámbitos, aunque con diferentes contenidos:
Político: La administración Bachelet tiene un programa de cambios de gran magnitud y complejidad en diferentes áreas, mientras defensa es un “no problema”. En este sentido, no existe urgencia para impulsar cambios, fijar nuevas políticas ni poner en práctica en forma definitiva la nueva Ley. Las fuerzas que se oponen a los cambios dentro del ministerio se han solidificado y estructurado haciéndolo mas difícil.
Técnico: Sigue plenamente vigente el problema de la falta de capacitación, agravando el problema el ingreso, en cada cambio de administración, de nuevas autoridades en diversos niveles. La ausencia de un “servicio civil” profesional no permite la continuidad de las acciones.
Gestión: El programa de la nueva administración parece no haberse hecho cargo de la necesidad de implementar el sistema Plan Programa Presupuesto como eje central de la modernización de la gestión de la defensa ni de la urgente necesidad de emitir todos los documentos de Dirección Política para comenzar a asumir el control efectivo del sector.
En síntesis, la modernización de la defensa modernizó muy poco y centró su atención y activismo en aspecto sin duda de gran trascendencia pero ajenos al eje del quehacer funcional de la defensa: El código de Justicia Militar; los homosexuales y las mujeres en las FFAA; los derechos humanos; acuerdos de cooperación y relaciones exteriores del sector.
En breve, la modernización del Ministerio de Defensa es una tarea mal hecha.
