Modernizar es difícil pero posible, las claves son continuidad, definición de objetivos, metas y estándares, socialización de los objetivos por alcanzar y del camino que se va a recorrer. Muchas organizaciones se han modernizado, incluyendo a las propias instituciones de la defensa.
El Ministerio de Defensa no funciona según lo esperado. En dos artículos anteriores me he referido a este tema.
En el primero de ellos –Mindef, una tarea mal hecha– señalaba que la gestación de la Ley 20.424, -que intentaba reorganizar por completo el Ministerio-, se produjo en un ambiente de desconfianza en que las partes intentaron dejar establecido en el cuerpo legal los resguardos que evitaran la repetición de situaciones de autonomía militar y uso político de las FFAA ocurridos en el pasado y que protegieran a las personas incorporadas a ese ministerio dentro del cuoteo de los cuatro gobiernos transcurridos desde 1990 hasta 2010.
También señalaba que el Reglamento de la Ley, -técnicamente escuálido-, no contribuyó en nada a su funcionamiento interno y que la carencia de profesionales civiles y militares con conocimientos de la gestión moderna de la defensa vino a impedir que se alcanzara el objetivo de cuerpo legal definido como: “Ejercer la Dirección Superior de la Defensa y ser capaz de llevar a cabo el ciclo completo de políticas públicas del sector, comenzando con la emisión de una “Política Estratégica Nacional” como objetivo general de carácter político del Estado frente al actuar de la Defensa”.
La administración Piñera descuidó la gestión de la defensa y se limitó a administrar su potencial político para promover agendas diversas: la del propio Piñera en cuanto tratar de introducir una cuña en la Democracia Cristiana designando a Ravinet en el cargo; la de Allamand, tratando de propulsar su candidatura presidencial y la Hinzpeter, intentando algo que solo él sabía que era.
Se puede apreciar que la administración Piñera no sometió al Ministerio de Defensa al proceso de reorganización sistemática de su estructura orgánica y operativa que éste exigía y que era imprescindible para llevar a cabo las funciones determinadas por su nueva Ley Orgánica.
Desde marzo del presente año –9 meses efectivos- , se encuentra en funciones el nuevo equipo gubernamental lo que conllevó la incorporación de nuevas autoridades y funcionarios de confianza política, sin que se aprecie progreso alguno. Esta fue el tema de la segunda columna –Mindef, el reposo del guerrero– a que hice referencia al comienzo y que en breve señala que si bien “Se podrá o no estar de acuerdo con (el análisis de Burgos a la gestión de defensa del gobierno Piñera), … en su crítica se aprecia una contradicción entre lo dicho y lo hecho. En efecto, habiendo hecho pública una crítica dura, precisa y propositiva, no es posible entender que encontrándose en el cargo de Ministro de Defensa, -desde donde podría haber comenzado a llevar a cabo la corrección de todos estos errores-, a ocho meses de su asunción, no ha hecho nada en esa dirección”.
En efecto, el documento de Estrategia de Seguridad y Defensa propuesta por el gobierno pasado sigue varado en el Congreso desde donde no ha sido retirado, corregido ni desestimado para iniciar un nuevo proyecto, ya que como se señaló es imposible gestionar la defensa sin establecer su rol ni sus tareas dentro de la seguridad nacional.
El punto de partida para “gestionar los procesos” de gobierno del sector defensa, es que el ejecutivo les dé “dirección” a los mismos señalándole su rol y tareas dentro del sistema de seguridad nacional. Es decir primero se debe establecer una “Estrategia o Política de Seguridad Nacional” y después Defensa podrá avanzar en las suyas.
En breve, el mando político, en nuestro caso el presidente de la república -responsable constitucional de la defensa y seguridad nacional- debería emitir una directiva mediante la cual instruya a su gabinete respecto a la forma en que deberá articularse el conjunto de recursos de poder nacional para lograr lo señalado. A partir de esa directiva la defensa sabrá que es lo que deberá hacer, las restricciones o condicionantes de su actuar y el requerimiento de recursos para su tarea.
Hacer un rediseño total de una institución es difícil y hacerlo en un Ministerio lo es aun mas. Hay dificultades de distinto tipo: En 24 años ha habido 15 ministros, lo que da un promedio de 1,6 años para cada uno de ellos, un plazo demasiado breve. La duración actual de las administraciones es de solo cuatro años, de los cuales una parte se pierde en la instalación del equipo gobernante. Generalmente el cargo es designado en base a consideraciones político partidista: cuoteo, equilibrios, agendas personales. Rara vez ha habido un ministro de defensa con experiencia de gestión gerencial o empresarial. Los ministros se rodean de un equipo político adecuando a su agenda política o personal, no técnico. Muchos de los cambios por hacer requieren el concurso del Congreso lo que introduce un elemento de imprevisibilidad –lo que entra puede ser muy distinto de lo que salga aprobado- y de retardo. Todo cambio implica alterar los equilibrios y distribución de poder existente al interior del ministerio, lo que es conflictivo y genera resistencias. En el mercado laboral hay escasez de personal capacitado técnicamente y el ministerio no ofrece proyección laboral a mediano o largo plazo.
Estas y otras dificultades desalientan a cualquiera.
También hay elementos que lo facilitan: la gestión moderna de la defensa es una técnica conocida y disponible. Si bien la simple copia no es capaz de acomodar muchos elementos peculiares de cada caso, historia, cultura política, ideologías y disponibilidad de especialistas, su estudio y análisis puede ser un apoyo muy significativo. Hay ofertas de gran valor, como por ejemplo el programa DIRI, ofrecido por EEUU.
Volviendo a Chile: El primer problema es ¿qué hacer?; ¿por dónde empezar?
Creo que lo primero es establecer el objetivo final. Para dónde vamos, qué queremos hacer. Creo que lo que se requiere es que el ministerio:
– Asuma la responsabilidad de mando, determine políticas, defina estrategias, asigne tareas y medios, establezca estándares y objetivos cuantificables y supervise la ejecución de todo lo anterior.
– Organice el sector defensa como un sistema operativo militar único e integrado, conservando la especificidad e identidad de cada institución.
– Estructure un sistema en que cada autoridad civil disponga de asesoría militar institucional y asesoría militar independiente y en que cada autoridad esté sujeta a juicio técnico o político constituyendo un esquema de “controles y equilibrios”.
– Conforme un sistema militar en que las funciones gobierno, operativa y administrativa operen sinérgicamente, bajo la coordinación, autoridad y la responsabilidad del Ministro.
– Incorpore la participación eficaz del Congreso.
– Actualice constantemente la doctrina de defensa.
Esto requiere una aproximación de modernización con las FFAA, no contra ni al margen de ellas. Que la Junta de Comandantes en Jefe sea parte relevante del sistema de defensa. Que la modernización sea real, no bastan cambios cosméticos ni juegos mediáticos. El protagonismo y eje de todos los cabios deben ser las fuerzas de combate y ellas requieren la mayor atención, cuidado y preferencias.
¿Por dónde empezar?. No hay forma de evitar comenzar por una clara –PRECISA Y BREVE- estrategia de seguridad nacional dictada por el gobierno, como parte de una política de estado, que articule todos los recursos de poder del estado para continuar avanzando hacia donde los chilenos queremos llevar a nuestro país. Luego el gobierno a través de su ministerio de defensa, deberá desarrollar la estrategia militar que, evidentemente está determinada por la anterior y que debe incluir las estrategias para la defensa nacional, la cooperación interna, la cooperación regional, la participación en operaciones de paz, la proyección en el Pacífico y otras.
Otro paso fundamental es rehacer el Reglamento de la Ley de manera que quede establecido con claridad que es lo que cada organismo y nivel ministerial debe hacer, quien lo hace, en colaboración o acuerdo con que otros organismos del mismo ministerio, en que fecha del año, con información a que otros organismos fuera del ministerio de defensa. Las responsabilidades deben quedar claramente definidas.
La calificación del personal existente es fundamental. Existen ofertas extranjeras de programas de apoyo a la formación del personal. También existen programas nacionales y se pueden crear otros según las necesidades. El personal que no pueda o quiera recalificarse podrá ser movido a otros servicios del estado. La profesionalización del personal y la creación de un servicio civil profesional es una necesidad ineludible para asegurar remuneraciones adecuadas y permanencia del personal.
El problema de la continuidad solo puede ser resuelto con la existencia de un grupo de trabajo dedicado cuya vida exceda a la de una administración, hasta que la institucionalidad ministerial se haya desarrollado lo suficiente como para generar un impulso modernizador propio y permanente. En este aspecto, una institución moderna como se aspira que sea el Ministerio de Defensa, requiere la capacidad de cambio y auto modernización permanente, como un elemento característico. La creación de un organismo de trabajo como el señalado podría ser anexado al gabinete del ministro y funcionar bajo su supervisión y guía.
Los grandes cambios administrativos suelen ser traumáticos, particularmente cuando afectan a la vida personal y familiar de las personas, tales como remuneraciones, carreras, salud, previsión y educación. Por otra parte, en la defensa, estos aspectos están fuertemente imbricados y cualquier cambio que se haga en uno de ellos afecta a los demás, es por eso que “el gran cambio”, el “decreto que ponga orden de una vez”, es la peor forma de enfrentar una transformación. Existen ámbitos técnicos y organizacionales en que esta interconexión también se da, creo que en todos ellos la mejor opción estratégica de cambio es la de una identificación del “estado final deseado” o condición general última que se espera alcanzar, la que debe ser conocida por todos y aceptada por la mayoría, que ser alcanzada mediante cambios incrementales avanzando en todos ellos a la vez, con cautela y precaución, pero sin pausa.
En breve, modernizar es difícil pero posible, las claves son continuidad, definición de objetivos, metas y estándares, socialización de los objetivos por alcanzar y del camino que se va a recorrer. Muchas organizaciones se han modernizado, incluyendo a las propias instituciones de la defensa.
El ministerio de defensa también puede. Será una larga marcha, pero puede comenzar con pequeños pasos.
