Llaman profundamente la atención algunas aseveraciones en la prensa que vinculan el concurso de espectro de la banda de 700 MHz a una supuesta “captura” del regulador –término que se utiliza en jerga económica para indicar que el regulador toma decisiones influenciado por las empresas reguladas con el objetivo de beneficiarlas–. Esto, por cuanto es de público conocimiento que este concurso se gestó y se desarrolló en la administración anterior –liderada por el entonces subsecretario Jorge Atton–, en el marco de un conjunto de medidas regulatorias, que apuntaban, principalmente, a profundizar la competencia en el mercado de telecomunicaciones –tanto a corto como mediano y largo plazo– y, a través de ello, lograr una mayor inclusión digital y bienestar social.
Para recordar: ¿cuál fue este marco? Sin ser exhaustivos en la extensa actualización del marco normativo que se realizó para lograr los objetivos:
Después de años de que la portabilidad numérica fuera una tarea pendiente para el regulador, debido a las diversas complicaciones técnicas, económicas y legales que en algún momento incluso parecían insoslayables para empujar este megaproyecto, se modificó la Ley General de Telecomunicaciones, estableciendo la portabilidad del número como una obligación para las empresas telefónicas. De acuerdo a cifras Subtel, desde diciembre de 2011 a diciembre de 2014, se habían realizado un total de 3.250.288 portaciones, incluyendo fijas y móviles, en un parque de alrededor de 23 millones de abonados móviles y 3,4 millones de líneas fijas, llegando a una tasa anual de portabilidad para el 2014 en torno al 6%. Lo que claramente es reflejo de una implementación exitosa que ha permitido dinamizar el mercado.
[cita] No podemos olvidar que los modelos de competencia y la cantidad de operadores no son un fin en sí, sino un medio para maximizar el bienestar. En el escenario actual de desarrollo tecnológico, es determinante para el país tener una política transversal a los gobiernos en el área de las telecomunicaciones, con el foco en las necesidades y el bienestar de las personas, y el ministro actual, al parecer, lo tiene claro.[/cita]
En paralelo, se normó el desbloqueo de equipos telefónicos móviles, como una manera de bajar barreras de salida para los usuarios a sus contratos de telefonía móvil. Se estableció la obligación de que todos los equipos móviles deben estar desbloqueados para su uso en cualquier red de servicios móviles.
Contemporáneamente, se incorporaron fuertemente los conceptos de convergencia de redes y servicios, con la finalidad de que las herramientas regulatorias estuvieran alineadas con la evolución del mercado, y que esto, a su vez, se tradujera en mayor eficiencia y competencia en el mercado. La idea central: competencia por servicios. En el caso de la voz, el objetivo era que todos compitieran sin importar la plataforma que se use para proveer este servicio –redes de telefonía móvil, redes de telefonía fija o redes de transmisión de datos (IP)–. En esta línea se modificó la Ley General de Telecomunicaciones, eliminando la larga distancia nacional, se desarrolló normativa para homologar todas las numeraciones a 9 dígitos y se estableció un cronograma que en agosto de 2015 finalizaba con las redes preparadas para la portabilidad total entre redes. Esto permitirá portarse del mundo fijo al móvil y viceversa. El resultado esperado: un mayor nivel de competencia. Competencia por el servicio sin importar la plataforma.
Después de tres años de trabajo del regulador –trabajo interno, consulta pública y defensa en Contraloría General de la República–, a principios de 2014 se dictó el nuevo Reglamento de Servicios de Telecomunicaciones, que ajustaba la normativa a la convergencia de servicios. Los servicios de voz (local y móvil), Internet y TV pagada, por primera vez, se encuentran regulados en igualdad de condiciones. Además se incorporaron temas sobre paquetización recomendados por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Este reglamento es una poderosa herramienta de protección a los consumidores por todos los temas que abarca.
Por otro lado, y no menos importante, a principios de 2013, se comenzó a desarrollar el proceso de fijación de tarifas de las empresas móviles, con importantes variaciones en las bases del proceso, se incorporaba el concepto de empresa multiservicio convergente –mayor eficiencia en el modelo de fijación tarifaria– y el cálculo de las tarifas a su nivel eficiente –a costo marginal–. Lo que significó una dura batalla con las empresas establecidas, durante todo el proceso, tanto a nivel de peritajes como en Contraloría General de la República. El resultado: históricos cargos de acceso para las redes móviles aproximadamente un 70% inferiores que los vigentes a ese momento, y además, con un glide path con tarifas que van decreciendo anualmente. Lo anterior tiene un importante impacto en el precio de las llamadas que se realizan desde los teléfonos fijos a los móviles y en las comunicaciones entre móviles. Además de eliminar el efecto pernicioso de los altos cargos de acceso en la competitividad del mercado, que afectaba principalmente a las empresas entrantes y les impedía competir en igualdad de condiciones, ya que son éstas las que finalmente son pagadoras netas de cargos de acceso, porque el flujo de tráfico, en general, es hacia las operadoras establecidas, las que tienen la más grande base de suscriptores. El Tribunal de Defensa de la Libre Competencia había resuelto que una vez que entraran en vigencia los decretos tarifarios de las empresas móviles se prohibía la discriminación de las tarifas on-net/off-net en los planes. Esto, unido a la relevante baja de los cargos acceso, constituyó un importante avance en términos de competencia para el mercado. En el mediano plazo, las tarifas a usuarios finales de telefonía móvil debieran bajar de manera considerable, y cada vez acercarse más a las tarifas del mundo local.
Como comentario, en el mencionado proceso tarifario, el actual ministro Andrés Gómez-Lobo era parte del equipo que realizó las estimaciones de demanda para las empresas, labor que habitualmente realizan connotados economistas con experticia en el tema de telecomunicaciones. Esta estimación no difería sustancialmente de la estimación realizada por el regulador; finalmente, después de la recomendación de los peritos, se optó por emplear dicha estimación. Es decir, el modelo tarifario final, cuyos resultados significan una baja de más de un 70% en las tarifas de cargo de acceso, contiene la estimación en la cual trabajó el ministro Andrés Gómez-Lobo. En este sentido, por cierto, si finalmente esta estimación fue parte del cálculo final del regulador, en ningún caso era la piedra angular de las altas pretensiones tarifarias de las empresas –como al parecer algunos piensan–, sino un trabajo de un economista experto en telecomunicaciones que finalmente también fue útil para el regulador.
Siguiendo en línea con el proceso de convergencia y fomento de la competencia por servicios, a través de una modificación legal, se creó el concepto de concesionarios de infraestructura, que son servicios intermedios que sólo son prestados a otros concesionarios. Esto modifica el paradigma tradicional de la normativa de telecomunicaciones, en que los servicios se tratan como procesos aislados unos de otros. Se agrega una capa transversal que presta sus servicios a todos los operadores de telecomunicaciones. Operadores que no tengan dicha infraestructura o la tengan parcialmente, pueden montarse sobre esta infraestructura.
Ahora bien, se desarrolló un Reglamento para los Operadores Móviles Virtuales (OMV), con la finalidad de regular las ofertas de facilidades de los operadores con red hacia los OMV. Lo anterior, en la búsqueda de lograr acuerdos entre los operadores de red y los OMV, con viabilidad económica. Este reglamento da certidumbre regulatoria a los OMV y, por cierto, fomenta la competencia en el mercado. El 2014, la actual administración realizó una consulta pública sobre este documento.
Finalmente, se desarrolló un Reglamento (Plan Técnico Fundamental) de calidad de servicio, que incorporaba una diversidad de indicadores de calidad para todas las redes de telecomunicaciones que prestan servicios de voz fija y móvil, Internet y TV pagada. En la línea de fomentar la competencia por calidad de los servicios, se contemplaba un grupo de indicadores sin umbrales determinados, pero que se utilizarían para que los usuarios de telecomunicaciones pudieran contrastar las distintas performances y elegir informadamente. Este instrumento, al parecer, estaría en revisión interna en Subtel.
Este conjunto de medidas y muchas otras que se llevaron a cabo y no están detalladas acá, contribuyeron a situarnos en un mercado de telecomunicaciones muy distinto que hace 5 años, con un mayor dinamismo, mayor compartición de redes, 5 OMVs en operación, una gran área tarifaria tanto para el mundo local como para el móvil, la eliminación de la discriminación entre las tarifas on-net y off-net, un nuevo impulso en la telefonía local –con un aumento en las líneas en torno al 5% en el último año y un aumento en el tráfico local hacia móviles en torno al 6%–, nuevas ofertas en planes móviles y, en general, un proceso gradual de baja en las tarifas. La sustitución de las tradicionales comunicaciones por voz a las comunicaciones a través de Internet, usuarios ya utilizando tecnología 4G con acceso a mayores velocidades de transmisión y herramientas normativas para el mayor empoderamiento de los usuarios de telecomunicaciones.
A septiembre de 2014, según datos Subtel, existían 10.420.538 conexiones de internet móvil –incluyendo 2G, 3G y 4G–, lo que representa una penetración por cada 100 habitantes de 58,33. Esto comenzó en primera instancia con el desarrollo exponencial de la telefonía móvil, cuya penetración por habitante, actualmente, se sitúa en torno al 130%. Lo anterior acompañado de la masificación absoluta de los smartphones.
No es necesario un gran análisis para darse cuenta de lo importante en que se ha transformado la conectividad y, en especial, Internet en la vida de los chilenos. Es cosa de salir a dar un paseo, sentarse a tomar un té y poner atención alrededor. Facebook, Gmail, Twitter, Spotify, aplicaciones para tomar un taxi, Wikipedia, YouTube, Google Maps, aplicaciones de juegos online, por nombrar algunas, y por supuesto, WhatsApp, que se ha transformado en una herramienta casi imprescindible para el día a día –sin ir más lejos, yo me comunico con mi sobrina de 11 años y con mi madre de 70 por esta vía–. Cada vez que existe una duda de los más variados temas, ¿dónde recurrimos? Buscamos en Internet la respuesta.
En este contexto de extremadamente alta demanda de datos, se gestó el concurso de la banda 700 MHz. La banda de 700 MHz, tanto a nivel nacional como internacional, es considerada como “la joya de la corona”. Señalada como la mejor banda para dar servicios de banda ancha, debido a su baja ubicación entre las frecuencias del espectro radioeléctrico que permite una amplia cobertura, sobre todo en zonas rurales –posibilitando un ahorro en costo en relación a la inversión requerida, comparada con otras bandas más altas–. Es así como la banda 700 MHz venía a complementar perfectamente la banda de 2.600 MHz –que ya había sido adjudicada en un concurso anterior–, permitiendo un inmejorable escenario para el despliegue de 4G en el país, mejorando la oferta y calidad de este tipo de servicios. A través de esta banda, los usuarios percibirán una gran mejora en la calidad del servicio, especialmente la cobertura indoor y en la velocidad de conexión.
La realización del concurso de 700 MHz fue un desafío importante para la Subtel, pues, tal como se ha mencionado, es una banda muy valorada, y además Chile fue pionero en la región en lanzar el concurso de asignación para este espectro. Es así, como, incluso, algunas de las exigencias incorporadas en las bases de este concurso sirvieron de modelo para algunos países de la región. Subtel ya tenía la experiencia del concurso de 2.600 MHz, que fue el primero de espectro en la historia de nuestra regulación en contemplar obligaciones relativas a conectividad y competencia. En este concurso se contemplaron 543 localidades obligatorias de servicio –que fueron elegidas, pues no tenían servicio de acceso a Internet e, incluso, era difícil despertar interés para cubrirlas, a través de subsidios–. Además, por primera vez, en un concurso de estas características, se contemplaba como obligación una oferta de facilidades para OMV.
De algunas opiniones que se han vertido en el último tiempo, se podría inferir que este concurso no se analizó desde el punto de vista de la competencia del mercado, lo cual no puede estar más alejado de la realidad. Obviamente, se hizo un trabajo riguroso, que incluso incorporó a un equipo de trabajo de la Fiscalía Nacional Económica (FNE) –agencia nacional encargada de velar por la libre competencia–, para que el diseño de las bases asegurara que el resultado del concurso mejoraría las condiciones actuales del mercado. De la simple lectura de las bases, se puede ver que éstas incorporan una serie de innovaciones pro competencia, que incluso en algunos casos fueron solicitadas por la propia FNE.
Entonces, ¿cuál es realmente la crítica que se le hace al concurso? La respuesta es simple, lo que se critica es que las bases del concurso se enfocaban principalmente en promover la competencia de servicios, más que el antiguo paradigma de la competencia de redes –impulsar por sobre todo el despliegue de nuevas redes de nuevos entrantes–. Entonces, la discusión no es precisamente que el concurso de 700 MHz es anticompetitivo, sino que el modelo de competencia explícito en él, no les gusta a todos.
Como una de las medidas pro competencia, las bases del concurso de 700 MHz exigían a los postulantes ofertas de facilidades para operadores móviles virtuales (OMV) y ofertas de interconexión para la provisión del servicio de Roaming Nacional. Estas ofertas debían cumplir una serie de exigencias –además de aquellas que les aplicarán cuando se dicte el Reglamento de OMV–, que buscaban asegurar que los entrantes tuvieran una oportunidad real de viabilizar su negocio y no terminaran siendo un “saludo a la bandera”, como en el pasado ocurrió con más de alguna oferta de facilidades. Con este mismo interés, por primera vez, en un concurso de espectro, se exigió, como parte de la propuesta de las postulantes, una oferta por el valor del servicio principal dentro de las ofertas de facilidades a OMV y de interconexión de Roaming Nacional. Para ello no se estableció un precio fijo sino que un descuento sobre todos los planes de la postulante, lo que leS permitía a los beneficiados tener asegurado un margen. Además se estableció que este porcentaje no podría ser menor que 20%. Es decir, las Ofertas de Facilidades de OMV y Roaming Nacional, contemplarían un valor por el servicio expresado en un porcentaje de descuento sobre todos lOs planes (residenciales y comerciales). Después de la licitación, los porcentajes finales que deberán incluir las asignatarias serán: Will (grupo Entel): 28%, Telefónica: 25% y Claro: 24%. Por tanto, si Will vende, por ejemplo, un plan de $10.000 a sus usuarios finales, está obligado a revendérselo a los OMV, a lo menos en $7.200, y así con cada uno de sus planes.
Cabe notar que, para el diseño de esta parte de las bases, se trató de contemplar todas las críticas que los OMVs habitualmente realizaban sobre este tipo de ofertas y las problemáticas a las cuales se ven enfrentados a la hora de firmar los respectivos contratos, con la finalidad de que estas ofertas fueran una opción real para nuevos operadores e incluso una posibilidad de mejoría para aquellos que ya operan en el mercado. Las ofertas de facilidades deben incluir la cláusula de trato más favorecido, la obligación de ir mejorando en el tiempo las condiciones. Además de someterse a una revisión total de la oferta cada 4 años en busca de mejoras.
Para evitar subterfugios a la hora de aplicar los porcentajes de descuento, se estableció que éstos aplicarán sobre el precio completo del paquete que incluya algún servicio que use la banda 700 MHz, incluso si estos paquetes incluyen, por ejemplo, voz en 3G.
Ahora bien, también se incluyó como obligación del concurso una oferta mayorista de transporte nacional e internacional con acceso Internet. Esto, por cuanto se había detectado que existían varios proveedores de Internet (ISP), distribuidos a través del país, que no podían ser realmente competitivos, puesto que los costos que debían enfrentar por transporte en Mbps nacional e internacional –pagados a los dueños de las redes– eran extremadamente elevados. En este concurso, de forma inédita, se exigió una oferta por el valor de estos servicios, que al igual que en el caso de las ofertas por el porcentaje de descuento para OMV y Roaming Nacional, no era irrelevante, pues se evaluaba con puntaje. Del resultado final del concurso, se puede observar que, en el caso del transporte nacional, la oferta más interesante es la de Claro, que ofreció –y, por ende, está obligado a proveer– entre 1 – 2,5 dólares por Mbps nacional. En el caso del transporte internacional, la oferta de menor precio no pertenece sólo a una empresa sino depende del rango de las capacidades que se demande. De todas formas, los valores van desde 9 dólares por Mbps internacional. Estas ofertas mejoran sustancialmente las condiciones a las cuales accedían los ISP entrantes.
Respecto al ámbito del cierre de la brecha digital, en el concurso se incorpora la obligación de cobertura con servicios de telefonía móvil e Internet móvil para alrededor de 1.280 localidades –rurales o zonas extremas, actualmente sin conectividad– y 13 rutas. Además, se incluyó la obligación de suministrar acceso a Internet, exento de pago por dos años, en 503 establecimientos educacionales. Cabe notar que la oferta de Roaming Nacional debe contemplar las localidades obligatorias, lo que permitirá que otros operadores puedan acceder a dichas zonas a través de la red del adjudicatario del concurso, lo que se traduce en un aumento de la competencia y, por ende, en un beneficio directo para los usuarios que residen en aquellas zonas. Se estima que estas obligaciones significan un ahorro para el Estado de alrededor de 250 millones de dólares.
Como es claro, el concurso de 700 MHz fue diseñado para mejorar las condiciones de competencia del mercado y reducir la brecha digital. Por supuesto que, previo a la definición final de las bases, se analizaron otros escenarios, entre ellos, un concurso sin exigencias –como el de 3G–, con la finalidad de forzar el despliegue de nuevas redes. Es decir, perder todas las ganancias que este concurso va a importar, por imponer un modelo que ya se probó en el pasado y que no dio resultado. El regulador, como es de esperar, sostiene reuniones con muchos actores del mercado internacional. Desde esa experiencia, se estimó que debido, probablemente, a lo pequeño del mercado chileno, no había un interés cierto de nuevas empresas de telecomunicaciones que tuvieran la capacidad de desplegar una red nacional para 4G. Es decir, era muy riesgoso quitar todas las exigencias del concurso para forzar la entrada de un eventual nuevo competidor al mercado, más aún después de las experiencias de VTR y Nextel. Finalmente se optó por el concurso tal como lo conocemos, con la tranquilidad de haber elegido la opción que maximizaba el bienestar social. Con esa convicción, en reuniones previas al cambio de administración, se le explicó al actual ministro Andrés Gómez-Lobo todo el trabajo detrás de la conceptualización de este concurso y los beneficios que implicaba para el país.
Probablemente, por desconocimiento de las dinámicas internas de las instituciones, algunos no tienen claridad del enorme trabajo interno que se realizó para diseñar las bases del concurso y luego llevarlo a cabo. Por eso, cuando se insiste en hablar de “captura” o de una cierta identificación de los funcionarios con algunas empresas, parece que se hablara desde el desconocimiento absoluto de la gran labor que realizan los funcionarios de Subtel. La Subtel es una institución eminentemente técnica, con equipos de trabajo altamente calificados y comprometidos con su rol público. Yo puedo dar fe de ello, pues trabajé 10 años en esta institución, de la cual me siento muy orgullosa de haber formado parte y, sobre todo, por haber tenido la posibilidad de participar en proyectos que finalmente impactan en el bienestar del país.
En enero del presente año, la Corte de Apelaciones rechazó con costas y con una multa –por primera vez–, el recurso de Telestar en contra del concurso de 700 MHz. Dicha empresa ni siquiera adquirió las bases del concurso, las cuales son confidenciales mientras se desarrolla éste, por ende, si no se adquieren no se conoce el tenor de ellas, y difícilmente se puede estar realmente interesado en algo que se desconoce.
Hace algunos días, aparecía en la prensa un informe de la consultora tecnológica Gartner, en el cual se señala que el tráfico mundial de datos del Internet móvil crecerá un 59% en el 2015. Esto, empujado por “el gran consumo de aplicaciones, la alta circulación de videos, la creación de mejores redes móviles, un mayor número de usuarios y la llegada de dispositivos más accesibles”. No tiene sentido seguir dudando de la pertinencia del despliegue de redes en la banda de 700 MHz, menos aún atribuir una serie de intencionalidades al actual ministro, por defender un concurso que a todas luces será un gran avance para el país en términos de competencia e inclusión digital. No podemos olvidar que los modelos de competencia y la cantidad de operadores no son un fin en sí, sino un medio para maximizar el bienestar. En el escenario actual de desarrollo tecnológico, es determinante para el país tener una política transversal a los gobiernos en el área de las telecomunicaciones, con el foco en las necesidades y el bienestar de las personas, y el ministro actual, al parecer, lo tiene claro.
