A fin de satisfacer la demanda por triestamentalidad, el primer paso era, necesariamente, la derogación de esta prohibición en su contra; y el hecho de que el gobierno de Michelle Bachelet se haya iniciado con su derogación parecía indicar que se avanzaba en el camino correcto.
Una de las demandas centrales del movimiento social por la educación ha sido la de democratizar el gobierno universitario a través de la incorporación de estudiantes, trabajadores y académicos en la elección de autoridades universitarias unipersonales y en la integración de representantes de cada uno de estos estamentos ante los órganos colegiados respectivos. La centralidad de esta demanda, sin embargo, no se ha visto reflejada en el devenir de los proyectos de ley presentados por el gobierno de Michelle Bachelet.
En efecto, el gobierno de Bachelet, pese a enarbolar una retórica de adhesión a los objetivos de la movilización social, ha llevado a cabo su actividad legislativa de una manera que no satisface dicha demanda, en lo que pareciera ser un esfuerzo más bien por clausurar las posibilidades de satisfacción de la misma. Y si bien este esfuerzo se ha visto enfrentado y contrapesado por la intervención de ciertos actores del movimiento por la educación, dicha intervención precisamente evidencia la importancia de que todos los actores de dicho movimiento participen del debate legislativo.
Recordemos cuál es el punto de partida de este asunto. El artículo 56 letra a) del Decreto con Fuerza de Ley Nº 2 de 2010 (en adelante, DFL 2) establecía que los estatutos de las universidades oficialmente reconocidas deberán “excluir la participación con derecho a voto de los alumnos y de los funcionarios administrativos, tanto en los órganos encargados de la gestión y dirección de ella, como en la elección de las autoridades unipersonales o colegiadas”. Esta norma, es importante observar, no había sido creada por dicho decreto, el cual se limitaba a fijar el texto refundido y sistematizado de la Ley General de Educación (LGE) con aquellos contenidos de la Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE) que no habían sido derogados. La prohibición en cuestión había estado anteriormente contenida en el artículo 45, letra e) de la LOCE, cuerpo legal que la Junta Militar promulgó el 10 de marzo de 1990; y había sido originalmente incorporada al derecho chileno mediante el artículo 22 de la Ley General de Universidades, cuerpo legal que entró en vigencia el 3 de enero de 1981.
A fin de satisfacer la demanda por triestamentalidad, el primer paso era, necesariamente, la derogación de esta prohibición en su contra; y el hecho de que el gobierno de Michelle Bachelet se haya iniciado con su derogación parecía indicar que se avanzaba en el camino correcto. De ahí que, en el momento en que el DFL 2 fue derogado, ello fue saludado por la dirigencia estudiantil como un avance en la dirección señalada por el movimiento. Así, por ejemplo, Naschla Aburman, Presidenta en aquel entonces de la Federación de Estudiantes de la Universidad Católica, afirmó en aquel momento que dicha derogación representaba “un logro con todas sus letras del movimiento social por la educación”; pero, agregó, “esto en ningún caso es el final del camino. La pelea por las transformaciones que necesitamos no se reducen solamente al DFL 2”.
En efecto, la derogación de la prohibición contra la triestamentalidad solamente podía ser entendido como el primer paso de los muchos que eran necesario dar para recorrer el camino hacia la triestamentalidad universitaria. Es importante, en ese sentido, tener en consideración que en ningún caso la pura y simple abstención legal de prohibir algo (en este caso, la triestamentalidad) significa establecer positivamente o instituir ese algo. Para que la triestamentalidad sea instituida se necesita de actos positivos de creación de normas que regulen procedimientos electorales y la composición y atribuciones de ciertos órganos. La derogación del DFL 2, si bien es un paso adelante, no constituye por sí misma un acto positivo de institución de la triestamentalidad; por ello, siguen siendo necesarios otros pasos.
En el caso de las universidades privadas, la derogación hizo posible, en virtud de la lógica del derecho privado, que ellas se den a sí mismo reglamentos que instituyan la triestamentalidad. Esto, a ya tres años de la derogación del DFL 2, no pareciera haber ocurrido significativamente. Y si bien en el caso de las universidades estatales el establecimiento de la triestamentalidad podría haber sido realizado de una manera análoga mediante reglamentos elaborados por cada institución, el gobierno consideró adecuado establecer una regulación marco a través de un proyecto de ley ad hoc.
Es así como surge el Proyecto de Ley sobre Universidades del Estado (Boletín 11329-04), ingresado a tramitación por el Ministerio de Educación el 13 de julio de 2017, proyecto cuyos contenidos permiten caracterizarlo como un dar dos pasos atrás respecto a la derogación de la prohibición contenida en el DFL 2. En efecto, si dicha derogación hizo posible la participación triestamental en cuanto ella quedaba no-prohibida en las universidades privadas y estatales, la tendencia del Proyecto de Ley sobre Universidades del Estado apunta a restringir las posibilidades abiertas a las universidades estatales de establecer formas de participación triestamental.
El contenido del Proyecto, en general, evidencia el propósito gatopardesco de proclamar más de lo que efectivamente se desea lograr. Así, si el artículo 2 señala que las universidades estatales gozarán de autonomía administrativa, la que “faculta a las Universidades del Estado para estructurar su régimen de gobierno y de funcionamiento interno de conformidad a sus estatutos y reglamentos universitarios”, ese mismo artículo señala que esa autonomía tiene “como única limitación las disposiciones de la presente ley”. El Proyecto proclama así la autonomía de las universidades estatales al tiempo que la regula de una manera que circunscribe estrechamente las posibilidades de tal autonomía.
Esto queda claro en la manera en que el Proyecto aborda la elección del Rector. En lugar de establecer explícitamente una regulación propia, abriéndose así claramente a la discusión sobre qué derechos tendrán los estamentos laboral y estudiantil, el artículo 17 del Proyecto señala que la elección del Rector se realizará de acuerdo a la Ley Nº 19.305. Esta norma, promulgada en 1994, es reflejo del contexto post-dictatorial de las universidades estatales, en el cual no era ya políticamente viable mantener fuera del gobierno universitario al estamento académico. Así, su artículo único establece que en la elección del Rector “participarán los acádemicos pertenecientes a las tres más altas jerarquías de la universidad que tengan, a lo menos, un año de antigüedad en la misma”. Aquí cabría observar que tal remisión a una norma poco conocida mediante su número no parece ser una decisión de pura técnica legislativa, sino más bien una forma de establecer subrepticiamente, sin decirlo directamente, que los estudiantes y los trabajadores de universidades estatales no podrán tomar parte en la elección de la máxima autoridad unipersonal universitaria.
El propósito de restringir la participación también queda en evidencia en la redacción original del artículo 10 del Proyecto, el cual establece la composición del Consejo Superior, “máximo órgano colegiado de la Universidad” que define “la política general de desarrollo y las decisiones estratégicas de la institución”. Sin embargo, los recientes cambios que han afectado al contenido de este artículo también evidencian que el resultado final del proceso legislativo no está todavía escrito, y que todavía existe la posibilidad de cambiar su contenido a través del despliegue de acciones por parte de los actores del movimiento por la educación. Estos cambios también evidencian que importa qué actores son los que se involucran en la discusión.
La siguiente era la composición del órgano establecida originalmente por el Proyecto:
a) tres “profesionales de reconocida experiencia e idoneidad en actividades académicas o directivas” nombrados por el Presidente de la República;
b) tres miembros de la universidad nombrados por el Consejo Universitario, de los cuales “al menos dos deben estar investidos con las dos más altas jerarquías académicas”;
c) dos “profesionales de destacada trayectoria y de un reconocido vínculo profesional con la región en que la Universidad tiene su domicilio”, cuyo nombramiento debe estar regulado en los estatutos de la institución;
d) el Rector de la universidad.
Ahora bien, el 11 de septiembre, tras una ronda de conversaciones con los rectores de las universidades estatales, el Ejecutivo ingresó a tramitación la Indicación Nº 139-365, la cual, entre otras cosas, altera los literales b) y c), quedando dichos cargos determinados de la siguiente manera:
b) cuatro miembros de la universidad nombrados por el Consejo Universitario, de los cuales “dos deben ser académicos investidos con las dos más altas jerarquías, y los dos restantes deben corresponder a un funcionario y a un estudiante, respectivamente”;
c) un “egresado de la institución de destacada trayectoria y de un reconocido vínculo profesional con la región en que la Universidad tiene su domicilio, nombrado por el Consejo Universitario previa propuesta del Gobierno Regional”.
La intervención de los rectores, en consecuencia, tuvo positivas, si bien ligeras, consecuencias en esta materia: permitió garantizar una presencia, si bien mínima, de representantes de estudiantes y trabajadores en este órgano, y cambió la lógica de la presencia de profesionales de “reconocido vínculo profesional con la región”, reduciéndola a una persona y exigiendo que se trate de un egresado de la universidad respectiva. Esta intervención, sin embargo, no logró cuestionar la presencia de un representantes del Ejecutivo en este órgano, cuyo número, por lo demás, supera a la representación de los estamentos no académicos.
Otros cambios afectaron al diseño del Consejo Universitario, definido originalmente por el artículo 18 como “el órgano colegiado representativo de la comunidad universitaria, encargado de ejercer funciones consultivas y de proponer iniciativas al Rector o Rectora, en las materias relativas al quehacer institucional de la Universidad”. La intervención de los rectores permitió reemplazar la frase “de proponer iniciativas al Rector o Rectora, en las materias relativas al quehacer institucional de la Universidad” por “resolutivas”. Este cambio es, ciertamente positivo, ya que permite darle al Consejo la posibilidad de tomar por sí mismo, sin mediar la voluntad del Rector, decisiones vinculantes para la comunidad universitaria.
Adicionalmente, la Indicación modifica el artículo 19, el cual establecía que el Consejo Universitario “estará integrado por representantes de los distintos estamentos de la institución”, pasando a señalar la norma que aquel órgano estará integrado por representantes de “académicos, funcionarios y estudiantes con derecho a voto”. Sin embargo, la intervención de los rectores dejó incólume la frase de este artículo 19 que señala que la participación de los académicos en este Consejo “no podrá ser inferior a dos tercios del total de sus integrantes”. Al igual que ocurría con la representación del estado llano ante los Estados Generales antes de la Revolución Francesa, se trata de un diseño que busca garantizar que la mayoría numérica, en este caso aquella correspondiente a estudiantes y trabajadores, se transforme institucionalmente en una minoría a la hora de tomar decisiones.
Esto último evidencia los límites de la intervención de los rectores: los estudiantes y los trabajadores de las universidades no pueden asumir que los rectores defenderán su interés en la participación política intrauniversitaria. En la medida en que el movimiento por la educación desee expandir y profundizar los compromisos triestamentales del proyecto de ley sobre universidades estatales, así como desencadenar la democratización de las universidades privadas que no contemplaban espacios de triestamentalidad con anterioridad a la derogación del DFL 2, dicho movimiento debe ser capaz de desplegar y consolidar una capacidad autónoma de acción política extrauniversitaria. Una vez más queda en claro que de la propia constitución del movimiento por la educación como un actor político triestamental depende el destino de la reforma a la educación superior.
