Un análisis de la política migratoria desde la Gobernabilidad Migratoria

Las encuestas publicadas en el último tiempo indican que una de las iniciativas mejor evaluadas de las políticas públicas desarrolladas por el actual gobierno es la que se refiere a migración. Distintos medios de comunicación e inclusive algunos investigadores del tema han elogiado la iniciativa del Gobierno en la materia, valorando la presentación de un proyecto de ley que moderniza la regulación y la institucionalidad vigente, aun cuando han alertado sobre la existencia de inconsistencias y la falta de sustento empírico que han tenido altas autoridades gubernamentales para vincular la cuestión migratoria con problemáticas sociales como delincuencia, aumento del desempleo, además de problemas sanitarios y el acceso a servicios sociales y de educación.

También han existido fundadas críticas  al tratamiento de la cuestión internacional en el tema migratorio, donde el gobierno ha promovido gestiones para enfrentar la crisis humanitaria venezolana y por otra parte se niega a firmar el Pacto Migratorio promovido por la ONU, cuyo lema de migración segura ordenada y regular, paradojalmente el Gobierno de Chile ha hecho suyo.

Con todo lo anterior, un ámbito fundamental  para el sano desarrollo de la política migratoria ha sido poco analizado; este se relaciona con el fortalecimiento institucional para enfrentar las externalidades que la migración genera y también con el cumplimiento estricto de los procedimientos, cuestión importante porque a fin de cuentas, son estos procedimientos los que protegen a los individuos frente a la acción del Estado, cuestión que ha sido continuamente violentada por la actual administración como podremos analizar más adelante

Para partir el análisis, vemos que desde la perspectiva presupuestaria se observa que la actual administración ha debilitado la gestión migratoria, promoviendo medidas que concentran en el nivel central y más grave aún, reducen de manera relevante los recursos que el Ministerio del Interior destina a la cuestión migratoria. Si analizamos las cifras, el último presupuesto que se definió en la anterior administración y que se ejecutó en el año 2018, destinó M$4.811.030, para ser invertidos en la materia, lo anterior a través del Servicio de Gobierno Interior y su Programa de Atención a Migrantes (M$1.355.162) directamente y con obligación legal, en Intendencias Regionales y Gobernaciones Provinciales. Por otra parte, dicho presupuesto  estableció que a través de la Subsecretaría del Interior podrían ser invertidos a través del Departamento de Extranjería y Migración otros M$3.455.868 en diversos proyectos de desarrollo institucional, completando de esta forma una inédita cantidad de recursos destinados a la cuestión migratoria con un fuerte componente desconcentrador territorialmente al establecer que casi un tercio de los recursos debían invertirse en las regiones del país.

El primer presupuesto propuesto por la actual administración y que se encuentra en ejecución en el presente año, no solo redujo en  M$648.085, equivalentes a más de un 13% del presupuesto total,  los recursos destinados al tratamiento de la cuestión migratoria en el Ministerio del Interior  (M$4.162.945) a través del Programa de Migraciones y Extranjería manejado por el Departamento de Extranjería y Migraciones (DEM), sino que además asignó M$0 (cero pesos) al Programa de Atención a Migrantes del Servicio de Gobierno Interior (Gobernaciones e Intendencias), cuestión que ha significado un retroceso en las políticas de desconcentración promovidas desde la vuelta a la democracia por distintos gobiernos y en la práctica ha significado un menoscabo en los estándares de atención de usuarios en las distintas provincias del país, especialmente por la falta de recursos para sostener iniciativas esenciales para el correcto funcionamiento de las oficinas de extranjería y que han significado a la fecha, disminuciones del personal asignado a las tareas de extranjería en las regiones y provincias, sobrecarga laboral y lo que los especialistas denominan “burnout” en los trabajadores, es decir hiper estrés ocasionado por la sobrecarga laboral. La disminución de recursos disponibles ha generado un deterioro sistemático de los niveles de atención en todo Chile, con un aumento considerable de los tiempos de respuesta y de atención a las necesidades de los extranjeros.

Por supuesto en el nivel central el “burnout” de los trabajadores también es tremendo ya que se ven expuestos a demandas muchas veces irracionales en el cumplimiento de metas por parte de la jefatura, lo que ha terminado provocando una sobre automedicación por parte de muchos de ellos, que temen no cumplir dichas metas. Demás está decir que el régimen laboral imperante hace muy difícil pensar que los trabajadores puedan acudir a las mutualidades para que se atiendan las enfermedades sicosociales que se derivan de la actual forma de organizar el trabajo. El miedo y la sensación de indefensión al respecto, hace temer males mayores. Hemos sabido de trabajadores que se ven permanentemente expuestos a la ira de usuarios que, con justa razón, desean ser atendidos presencialmente y no a través del correo que demora meses. Las agresiones verbales y físicas no son extrañas y son la consecuencia de las decisiones de las autoridades, que debiesen hacerse cargo de estas riesgosas situaciones.

En la actualidad basta con observar las redes sociales en las que interactúan los extranjeros en Chile para darse cuenta que la calidad de los servicios de extranjería se encuentra por debajo de los estándares que merece un país como Chile. En este sentido,  no existe autoridad gubernamental, sobre todo Intendentes y Gobernadores, que no haya recibido quejas por las demoras del Departamento de Extranjería para resolver los permisos de residencia, situación que además da cuenta de las malas decisiones administrativas que han sido adoptadas por los responsables de la gestión migratoria.

Nos encontramos por ejemplo con la eliminación de la visa por motivos laborales, una de las principales iniciativas impulsadas por la administración anterior y que fue eliminada por esta administración bajo el argumento que promovía la presentación de contratos falsos. Pues bien, para reemplazar este visado la actual administración reimpulsó el otorgamiento de la visa sujeta a contrato, permiso que ha sido objeto de históricas críticas por parte de los expertos en migraciones, ya que no solo precariza los derechos laborales de los trabajadores, sino que más que ningún otro tipo de permiso, genera mercados  de contratos falsos, genera una alta carga administrativa a un sistema de atención y resolución de permisos que se encuentra colapsado y que por lo tanto, significa mayores demoras para resolver los permisos de residencia. Tenemos entonces que las soluciones propuestas por el DEM, generan remedios peores que la enfermedad y con ello es posible prever que los tiempos de respuesta a las solicitudes de los migrantes solo podrán empeorar en el futuro cercano.

Complementando lo anterior, es posible observar que en la actualidad, producto del proceso de regularización migratoria promovido por esta administración en el segundo trimestre de 2018, el Departamento de Extranjería se encuentra recibiendo un inédito número de solicitudes de permanencia definitiva, que supera con creces las capacidades de análisis de sus equipos técnicos. Es decir, hoy día extranjería, por falta de previsión de su jefatura, no tiene capacidad de resolver las solicitudes de permanencia definitiva presentadas por los usuarios y las propuestas de mejoras administrativas no han hecho más que aumentar los tiempos de respuestas, introducir mayor arbitrariedad en el análisis de los casos y en consecuencia generar mayor irregularidad migratoria. Hoy, la actual administración demora más de un año en resolver este tipo de permisos, situación que es completamente inaceptable para un gobierno que dice querer proteger a los migrantes, ya que su negligencia en el análisis de los permisos les está negando el derecho más básico a los inmigrantes, cual es, contar con una condición migratoria regular cuando cumplen los requisitos para ello. Lo que tenemos hoy es que el DEM, con su ineficiencia, está generando irregularidad migratoria en Chile.

Desde el punto de vista de los procedimientos, a los reproches que distintas Cortes del país vienen efectuando a las autoridades del Ministerio del Interior por sus actuaciones en los procedimientos para la presentación de solicitudes de refugio, en que han incorporado etapas no previstas en la ley, se suman, además, otra prácticas que pueden considerarse ilegales en los procedimientos de recepción de solicitudes de visas de residencia y de permanencia definitiva.

En efecto, en la actualidad nos encontramos con prácticas promovidas por el DEM que impiden a los extranjeros formalizar solicitudes de residencia temporal o permanente, argumentando que las solicitudes presentadas por los extranjeros no cumplen con los requisitos necesarios para realizar un correcto análisis de la solicitud de residencia.

Cuando ocurre lo anterior, el departamento de Extranjería informa al usuario que su solicitud de residencia o permanencia definitiva no ha sido acogida a trámite y argumenta que esta decisión se basa en la presentación de un expediente incompleto por parte del usuario. La manera en que la administración informa al usuario de esta situación es a través de una carta simple dirigida al domicilio del usuario, sin ninguna formalidad de las previstas en la ley de procedimientos administrativos.

El procedimiento anterior es a todas luces contrario a los preceptos establecidos en la Ley N° 19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos, vigente en chile desde el año 2003, y que para estos efectos debe aplicarse de manera supletoria a los procedimientos de extranjería. Este cuerpo normativo indica en su artículo N° 3, que las decisiones de la autoridad deben expresarse por medio de actos administrativos, definidos estos últimos como las decisiones formales que emitan los órganos del Estado, indicando además que estos actos deben tomar la forma de Decretos Supremos o Resoluciones.

Esta Ley  también define las normas básicas del procedimiento administrativo e indica además como éste debe iniciarse. En dicho marco, su artículo N° 31 se refiere a los antecedentes adicionales e indica que si una solicitud presentada ante una autoridad pública no reúne los requisitos exigidos, se debe requerir al interesado para que en un plazo de cinco días subsane la falta o acompañe los documentos respectivos, indicándole que si en dicho plazo no se presentan los antecedentes faltantes, se tendrá por desistida la petición.

Vemos entonces que los procedimientos ejecutados por el Departamento de Extranjería, cuando se trata de expedientes incompletos presentados por los usuarios, en ningún caso cumplen con las exigencias previstas en la ley. Primero, se incumple con lo establecido en el artículo N° 31 ya que no se indica ningún plazo para que un usuario pueda completar un expediente incompleto y en segundo término, cuando se devuelve los antecedentes al usuario, no se le informa su decisión a través de un acto administrativo de los previstos en la normativa, sino que simplemente le devuelve los antecedentes a través de una carta simple, con lo que incumple entre otros principios de los previstos en la ley, con el principio conclusivo, que obliga a que todo procedimiento administrativo está destinado a que la administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en la cual exprese su voluntad.

Esta forma de actuar del Departamento de Extranjería impide inclusive que los usuarios puedan ejercer su derecho de impugnar los actos de la administración y provoca como efecto secundario en muchos casos, daños patrimoniales a los solicitantes de residencia, ya que por los retrasos en la tramitación de las solicitudes, el Departamento de Extranjería devuelve los expedientes a los usuarios cuando sus solicitudes de residencia ya se encuentran vencidas y si los extranjeros quieren ingresar nuevamente su solicitud, ahora sí con un expediente completo, más encima son multados por la misma oficina que provocó su irregularidad migratoria.

Todas estas cuestiones solo debilitan y deslegitiman el sistema migratorio, el que no puede basarse en irregularidades y abusos cometidos en contra de los inmigrantes en Chile. No puede ser que por un lado se diga que se promueve el fortalecimiento institucional con la creación de un Servicio de Migraciones y por otro lado, se reduzcan los recursos, se eliminen aquellos destinados a ser utilizados en las regiones, se incentive la irregularidad migratoria, se sobre estrese al personal a cargo de los procedimientos y se abuse de los migrantes.

Se hace necesario exigir que el gobierno corrija su accionar incoherente entre un discurso de apertura que promueve una migración ordenada, segura y regular y las prácticas descritas, que dificultan la integración de los migrantes al negarles de manera sistemática la regularidad migratoria.

Quizá aún hay tiempo, en el marco de la discusión de la reforma migratoria, para que el Congreso exija coherencia entre el discurso y la práctica migratoria y administrativa del Gobierno.