La desigualdad de las ciudades

La desigualdad que vemos en las ciudades refleja las desigualdades que caracterizan a nuestro país. Sin embargo, algunas de sus expresiones son generadas por las ciudades mismas, por su organización y por la forma en que hemos llevado a cabo su planificación y gestión. Tal como señaló Francisco Sabatini hace unos años, hay desigualdades en las ciudades, pero también desigualdades de las ciudades. Una de las expresiones más evidentes de estas últimas se produce en la vivienda, en su acceso, calidad, tamaño y localización, lo que reproduce y amplifica las desigualdades de ingreso. El impacto de esas diferencias en la vida de las personas es enorme, pero hay otras desigualdades que son aún más odiosas e injustificables: las diferencias en los espacios públicos y en la provisión de equipamientos urbanos. En estos casos vemos que el impacto de las diferencias de ingresos de las personas se extiende al entorno en que viven, produciendo que los diversos sectores socioeconómicos no solo tengan diferencias en su economía familiar, sino que vivan en mundos paralelos: distintas ciudades dentro de una misma ciudad.

El Centro de Producción del Espacio de la Universidad de Las Américas realizó una investigación a nivel de cada una de las más de 69 mil manzanas que constituyen el Gran Santiago, determinando cuáles de ellas se encuentran a menos de 600 metros de distintos equipamientos urbanos. Los resultados de esa investigación entregan antecedentes para poner en cifras la desigualdad en Santiago.

En Providencia, más del 90% de las manzanas están a menos de 600 metros de una farmacia. En Cerrillos, apenas un poco más del 20%. La cercanía a las librerías muestra una segregación aún mayor. En las comunas de Santiago, Providencia, Ñuñoa, Las Condes y Vitacura, más de un 25% de las manzanas está a menos de 600 metros de una librería. En cambio, las comunas del sector sur y poniente de la ciudad prácticamente carecen de este equipamiento. Las comunas de Cerro Navia, Conchalí, El Bosque, Lo Espejo, Lo Prado, Pedro Aguirre Cerda, Pudahuel, Quilicura y Renca, no tienen ni una sola librería. En las comunas de Providencia, Santiago y Ñuñoa, el porcentaje de manzanas que están a menos de 600 metros de una biblioteca es de 92,2%, 66,0% y 52,1%, respectivamente. Las comunas de Lo Prado, Cerro Navia y Renca carecen de bibliotecas. En las comunas de Santiago, Las Condes, Providencia y Vitacura, más del 40% de las manzanas están a menos de 600 metros de una sucursal bancaria. En las comunas de San Bernardo, Lo Espejo, Renca, El Bosque y la Pintana, menos del 5% de las manzanas tienen bancos a menos de 600 metros.

En la mayor parte de los casos, las diferencias en la provisión de equipamientos son consecuencia de la aplicación de una lógica comercial. En otros, reflejan las diferencias en el presupuesto de las comunas. Cualquiera sea el caso, se trata de una situación inaceptable. La ciudad es una cuestión eminentemente pública y cuando la acción del Estado se debilita, ocurre lo que le está ocurriendo a Santiago: se convierte en varias ciudades. Así, el círculo de las diferencias sociales termina de cerrarse. Todo acaba siendo a la medida de los ingresos de las familias: la educación, la salud, las pensiones, los espacios públicos, la ciudad.

Estas diferencias en el acceso a equipamientos urbanos son también un indicador de diferencias más graves. Por ejemplo, la tasa de mortalidad por el virus COVID-19 en las seis comunas más ricas de Santiago es, en promedio, 1,53 muertes por cada 1.000 habitantes. En las seis comunas con las mayores tasas de mortalidad, el promedio es de 3,26 muertes por cada 1.000 habitantes, es decir, más del doble. Las diferencias en el acceso a equipamientos, en las condiciones laborales, en la calidad de los establecimientos de salud, en los tipos de trabajo –que se diferencian en la posibilidad de mantenerse en casa sin exponerse al contagio–, en el tamaño de las viviendas –que permite aislar a los contagiados–, etc., resultan en tasas de mortalidad diferenciadas.

Los datos contenidos en el Sistema de Indicadores y Estándares Urbanos de Desarrollo Urbano, desarrollado por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano e implementado por el Instituto Nacional de Estadísticas, permiten una aproximación de otros aspectos a nivel comunal. Para tener un ranking aproximado del ingreso promedio por hogar en cada comuna, se utilizó el consumo residencial promedio de electricidad por habitante como indicador aproximado del señalado ingreso familiar promedio a nivel de cada comuna.

Fuente:   INE, Sistema de Indicadores y Estándares de Desarrollo Urbano. Página web http://siedu.ine.cl.

Hay algo que debiera llamar la atención al momento de plantear educación en modo remoto. Además de contar con un computador para cada estudiante y de un espacio en su hogar adecuado para concentrarse, es necesario tener una conexión a internet que funcione razonablemente, y la realidad es que, de los hogares de las comunas de bajos ingresos, un promedio de 35% tiene conexión fija a internet, en comparación con un 85% en las comunas de altos ingresos. La diferencia entre las comunas con mayor y menor número de conexiones a internet (Providencia, 99,5% y La Pintana, 15%, en promedio) muestra realidades que parecen pertenecer a países distintos y que, sin embargo, conviven en una misma ciudad.

En los metros cuadrados de áreas verdes públicas por habitante las diferencias entre las comunas de altos y bajos ingresos son también significativas: 8.71 y 4.07, respectivamente. En el caso del estado de las veredas, los datos son preocupantes. El porcentaje de manzanas con veredas en buen estado es, en promedio, 49,7% en las comunas de altos ingresos y 21,9% en las comunas de ingresos bajos. Esto es una muestra de la despreocupación pública por la actividad peatonal. Ni siquiera las comunas más ricas de Chile alcanzan a tener, en promedio, la mitad de sus veredas en buen estado. Y en el caso de las comunas más pobres, el 80 de sus veredas, en promedio, no están en buen estado.

A partir de esta realidad, que afecta no solamente a Santiago sino también a muchas ciudades de Chile, se puede plantear la pregunta de cuál podría ser el desafío a abordar en la discusión constitucional en pos de generar mejores condiciones para enfrentar la desigualdad urbana en el futuro. Lo que los datos muestran es que no basta con asegurar el derecho al techo. Es necesario garantizar el derecho a la ciudad o, en su defecto, a una co-construcción del espacio entre los ciudadanos y la administración.

Ello requiere un cambio profundo en la forma de consagrar la equidad territorial en la Constitución. Actualmente, esta establece que el Estado “promoverá el desarrollo equitativo y solidario entre regiones, provincias y comunas” (At.3º), “buscará un desarrollo armónico y equitativo… incorporando solidaridad entre las regiones y al interior de ellas” (Art. 115) y que se contemplará “un mecanismo de redistribución solidaria de ingresos” entre los municipios (Art. 122). La realidad es que las políticas públicas hacen un aporte en todos esos ámbitos reduciendo las desigualdades de base, pero esa reducción resulta insuficiente para alcanzar un nivel aceptable de equidad.

De hecho, las diferencias en el financiamiento municipal, en el estándar de los proyectos públicos y en la cobertura de los servicios privados es abismal. Lo que debiéramos proponernos es que la nueva Constitución diera un paso adelante estableciendo el deber del Estado de asegurar recursos equivalentes en todos los territorios, la misma calidad en los proyectos públicos y la promoción activa de una distribución equitativa de los equipamientos privados, consagrando así una igualdad de trato a sus habitantes.

Pero cualquier esfuerzo por abordar seriamente la cuestión de la desigualdad urbana encontrará una dificultad adicional: la ausencia de instituciones que tengan a su cargo las ciudades. En los municipios que están a cargo de una ciudad completa, como es el caso de la mayoría de las ciudades de Chile, el problema es que no tienen atribuciones para decidir las cuestiones fundamentales de la ciudad. Y en los casos de conurbaciones que incluyen varias comunas, a esas carencias se suma la fragmentación de las facultades entre las administraciones locales, sin que exista un gobierno metropolitano que aborde integralmente las decisiones.

Con la elección de los gobernadores y gobernadoras regionales se podría avanzar parcialmente en este último punto, pero ello requeriría el traspaso de una serie de atribuciones de las que el gobierno central ha sido reacio a desprenderse. En la ley de descentralización falta un reconocimiento claro de que lo regional y lo metropolitano son ámbitos distintos, que requieren tratamientos, instrumentos y políticas diferenciadas.

El proceso de hacer de nuestras ciudades lugares en que todas las personas tengan acceso similar a los equipamientos y espacios públicos es largo y requiere acciones en muchos frentes. Pero el mejor punto de partida es crear las instituciones que puedan liderar estos procesos en cada ciudad. Esas instituciones son los gobiernos de las ciudades. En las ciudades más pequeñas, una solución posible podría ser darles atribuciones, presupuesto y personal calificado a los municipios, reduciendo las dotaciones del gobierno central o de los organismos públicos que verían algunas de sus funciones traspasadas a los municipios. En el caso de las metrópolis, necesitamos establecer gobiernos metropolitanos en forma, que coordinen las funciones que deben ser planificadas y gestionadas al nivel metropolitano. Cómo complementar o coordinar ese desafío con la instalación de las nuevas gobernaciones regionales, será materia de discusión.

El verdadero primer paso es quizás más modesto: se trata de reconocer que existen las ciudades y que son realidades diferentes a las comunas y las regiones. Nuestro actual ordenamiento y sus políticas públicas prácticamente no nombran las ciudades. Ese reconocimiento debe ser legal y administrativo, pero antes que nada político.

Chile está buscando un camino para transitar a una sociedad menos desigual, con un tipo de desarrollo sostenible ambientalmente, que genere inclusión y equidad territorial. Sin las ciudades no lo podremos lograr. La discusión de la nueva Constitución es una excelente oportunidad para poner a las ciudades en el centro de nuestra mirada de futuro, asumiendo su relevancia en todas las esferas de nuestra vida social.