La encuesta Chile Dice, de la Universidad Alberto Hurtado en asociación con CRITERIA, recientemente publicada, muestra nuevamente un juicio crítico al desempeño de la Convención Constitucional, así como la incidencia que habrían generado ciertas propuestas de la nueva Constitución en la decisión de aprobar o rechazar. Es así como dentro de las materias “controversiales” aparece la “descentralización y Estado regional”, ámbito que si bien en menor medida que otros –plurinacionalidad; vivienda; derecho de propiedad; sistema político con mayor incidencia– habría sido determinante en la decisión del voto.
De esta manera, al parecer, se habría instalado la idea de que con la propuesta de “Estado regional” Chile se iba a dividir; que promovía un separatismo o que muchas comunas y regiones actuales pasarían a ser territorios indígenas, entre otras “fake news” o verdades a medias, que ponían el acento en el “lado oscuro de la descentralización”.
Un aspecto altamente comentado –al menos por los “expertos” de distintas sensibilidades– fue la posibilidad de los gobiernos regionales de endeudarse, elemento que sí estaba en la propuesta de Constitución y que fue catalogado por muchos como un “riesgo a la sostenibilidad fiscal”.
Mirando la realidad comparada, es evidente que la relación con el tamaño de su población, su territorio y su economía, Chile es uno de los países más centralizados de la OCDE, encontrándose entre los que tienen menor poder de decisión sobre la ejecución de los recursos públicos desde sus niveles locales y regionales. Mientras el promedio de la OCDE es de un 50%, nuestro país apenas llega al 15%. Pero más allá de estos números, lo relevante sería discutir por qué esta realidad sería un problema, o al revés, por qué habría que descentralizar el gasto fiscal y acercarnos a los niveles de la OCDE en esta materia.
Existen diversos argumentos a favor, específicamente, de la descentralización fiscal (la concesión de mayor autonomía en el gasto y/o la capacidad de generar recursos propios de los niveles locales y regionales). Por una parte, la descentralización fiscal promovería la eficiencia económica, generando servicios públicos que se relacionan con las necesidades y preferencias de la población subnacional que los demanda, dado que proveerlos en el espacio local permitiría ofrecerlos a menor costo, aprovechando mejor las economías de escala. Se dice, también, que la descentralización fiscal promueve la rendición de cuentas y la presión de la ciudadanía a los funcionarios locales (a diferencia de la burocracia central más lejana), de manera que cumplan eficazmente con sus tareas, vinculando más directamente el pago de impuestos territoriales con la prestación de servicios.
Con todo, existe efectivamente bastante evidencia –particularmente en países en desarrollo– sobre el riesgo a la inestabilidad macroeconómica a partir de la generación de déficits estructurales y desequilibrios fiscales derivados de la emisión de deuda, así como la tendencia al sobreendeudamiento de los gobiernos regionales, obligando a los gobiernos centrales a rescatar a los órganos subnacionales cuando ya no pueden enfrentar sus compromisos financieros.
Más allá de lo concluyente o no de los estudios sobre endeudamiento de los gobiernos subnacionales y su efecto “maligno” en las finanzas públicas, es claro que la descentralización no es un proceso infalible o carente de potenciales efectos no deseados, sobre todo si no se hace bien. No es suficiente la voluntad política descentralizadora de los gobiernos de turno; también se necesita de fortalecimiento de los gobiernos regionales en tanto instituciones, de manera de aprovechar las virtudes de la descentralización.
Reportado por la Dirección de Presupuestos (Dipres), los gobiernos regionales a agosto de este año 2022 ejecutaron un 35,4% de su presupuesto vigente para inversiones, lo que representa una caída de 46,2% respecto a lo registrado al mismo mes de 2021. A partir de lo anterior, el argumento intuitivo y razonable del ciudadano sería: ¿para qué aumentar el gasto fiscal a nivel regional, entregar la posibilidad de que establezcan impuestos territoriales o que generen eventualmente deuda para financiar bienes públicos, si no son capaces de gastarse los recursos?
La discusión sobre la descentralización no es solo política y económica, sino también organizacional. Lo anterior supone dotar a los gobiernos regionales de capacidades institucionales y administrativas –profesionales suficientes y competentes; sistemas de monitoreo y control de gestión; estructuras y reglas organizacionales adecuadas, etc.– que permitan aprovechar las bondades de la descentralización. Adicionalmente, los gobiernos regionales y locales son heterogéneos, presentando diversas realidades, aun cuando sean similares en tamaños o escalas territoriales. Lo anterior supone dejar las estrategias uniformes y estandarizadas de descentralización, avanzando más bien hacia políticas asimétricas o diferenciadas que den cuenta de la realidad y capacidad instalada de cada gobierno subnacional.
