Defensa y seguridad nacional: reorientando el debate

En todos los sistemas políticos, pero especialmente en los de raigambre democrática, las relaciones entre las autoridades políticas y las fuerzas militares son un tema relevante. De ahí que, en los sistemas representativos, un debate robusto y permanente en torno a este tema sea necesario y, en algunos casos, indispensable. Ciertamente, es una discusión de elites –acorde con el carácter de “high politics” que Edmonds y otros asignan la Política de Defensa y sus derivadas–, pero se extiende hacia la sociedad en su conjunto a través de la existencia de una cultura estratégica que abarca la forma en que esta se percibe a sí misma en términos de su seguridad y lo que está dispuesta a realizar para mantener o modificar esa condición. La cultura estratégica es más patente en algunas sociedades que en otras, pero su existencia es casi universal y el debate es consustancial a sus manifestaciones.

En Chile el debate sobre Defensa y seguridad nacional, si bien existe, ha dado en el último tiempo muestras de anquilosamiento. Se han planteado reducciones a las misiones de las Fuerzas Armadas y disminuciones sustanciales a su tamaño y capacidades. El tema se agitó a propósito de la propuesta sobre una nueva Constitución, rechazada por la ciudadanía el 4 de septiembre. Las argumentaciones han sido algo especiosas y sustentadas en miradas un tanto alejadas del realismo político –la insistencia en la “zona de paz” regional, una construcción un tanto mítica, como fundamento de las reducciones propuestas, es una evidencia de lo aseverado– o ancladas en la Guerra Fría y, por lo mismo, históricamente superadas.

Existe, en consecuencia, la necesidad de reorientar el debate sobre seguridad y la Defensa Nacional y proyectarlo, derechamente, a un estadio superior. Surge aquí, de manera diríase natural, la cuestión de una estructura superior de seguridad nacional. En esto, Chile está muy atrasado y no es aventurado decir que carece de una arquitectura de este tipo. Desde luego, el Consejo de Seguridad Nacional, establecido en el Capítulo XII de la Constitución, no cumple para nada con ese cometido. Fue concebido como parte de una organización jurídica y política determinada, incompatible con una democracia plena. Con la reforma constitucional de 2005 se perdió una oportunidad de haber alterado su naturaleza y funciones; antes bien, aunque modificó su composición, le restó atribuciones, alejándolo aún más de un genuino “consejo de seguridad nacional”, en términos que algunos –con toda razón– se preguntaron si no hubiese sido mejor eliminarlo del todo de la Carta Fundamental. Los alborotos políticos derivados de las convocatorias al Consejo en las postrimerías de la administración pasada demostraron cuán correcto fue ese planteamiento.

Por lo tanto, es oportuno reflexionar sobre cuál debería ser la arquitectura de Defensa y seguridad nacional de Chile. En esto, los sistemas comparados ofrecen amplio soporte intelectual y experiencia política. Más de 60 países cuentan con cuerpos colegiados, integrados en los niveles superiores del Estado y cuya finalidad es el análisis de los escenarios estratégicos de cada uno, la formulación de las políticas públicas propias de la seguridad exterior –y crecientemente también interior–, la definición de la política exterior en sus contenidos estratégicos, y de la aplicación coordinada de dichas políticas por todos los actores públicos involucrados, así como la asesoría directa al Jefe del Estado o de Gobierno en su caso.

Si bien la aparición de tales organizaciones es previa a la Segunda Guerra Mundial, fue la creación del National Security Council en Estados Unidos, en 1947, la que modeló las actuales entidades en los sistemas comparados, incluso en su denominación. Estados tan distintos como la República Islámica de Irán, Indonesia, el Reino Unido, Grecia, Angola o Japón incluyen un cuerpo colegiado de este tipo en su institucionalidad superior de seguridad y Defensa Nacional, lo que prueba que estas arquitecturas nada tienen que ver con el tamaño del país sino con la voluntad política para asumir su problemática estratégica y de seguridad.

La actual proliferación de los Consejos de Seguridad Nacional y equivalentes se condice con la necesidad de los países de responder a escenarios de seguridad más complejos y a nuevas amenazas, que requieren una visión holística de la seguridad y la necesidad de involucrar a la totalidad de las agencias públicas responsables y/o relacionadas con el posicionamiento internacional y la seguridad exterior e interior del Estado. Es el denominado “Whole-of-Nation approach”, que incluso puede extenderse hacia actores privados.

Usualmente, dichos consejos también obedecen a la conveniencia de asegurar un debido liderazgo civil sobre el estamento castrense. En este mismo sentido, en las estructuras decisionales superiores de la seguridad y la Defensa de varios de dichos países se incluye un asesor directo del Jefe del Estado o del Gobierno en su caso, cuya finalidad es aconsejarlo cotidianamente en materias de seguridad, relaciones exteriores y defensa; en algunos casos es, además, el coordinador del respectivo Consejo de Seguridad Nacional. Una cuestión importante es que el asesor de seguridad nacional es independiente de los intereses corporativos de las agencias responsables de las políticas exterior, de defensa y de inteligencia. Nuevamente se trata de una adaptación del cargo de National Security Advisor, propio del sistema estadounidense, y recoge sus responsabilidades, acordes a cada país.

Aunque cada Consejo de Seguridad responde a sus realidades, hay ciertas características que son propias de la mayoría. Desde luego, siempre se radican en los niveles superiores de la estructura Ejecutiva. En segundo término, normalmente su composición es solo civil y los militares tienen responsabilidades de asesorías y coordinación, mas no de integración plena; esto es concordante con la prescindencia política castrense inherente a todo sistema democrático. En tercer lugar, sus funciones dicen relación con la definición, integración y coordinación de las políticas exterior, de defensa, de seguridad y de inteligencia. En muchos casos, además, estos consejos son responsables de la formulación de la Gran Estrategia Nacional de sus países, donde se definen y convergen los factores de poder que inciden en su posicionamiento internacional, cualquiera sea la forma que estos adopten; dicho otra manera, desde Nye hasta Waltz, sin olvidar por cierto a Morgenthau.

Todo esto es aplicable en la especie a Chile. Es necesario desarrollar una arquitectura de seguridad nacional moderna e integradora, que asuma todos los actores y factores que inciden en el posicionamiento internacional del país y en su seguridad, y que avance en la definición de una Gran Estrategia Nacional. Este Consejo de Seguridad Nacional –con ese nombre u otro equivalente– deberá tener una estructura e integración similar a sus homónimos de los sistemas comparados y ciertamente los propios de un sistema democrático, asegurando un debido liderazgo civil en Defensa. Nada impediría, además, la existencia de un Consejero Nacional de Seguridad en el entorno presidencial y, nuevamente, con responsabilidades análogas a los de sus similares de otros países.

El debate en torno a la estructura de seguridad nacional debe manifestarse de manera desideologizada, moderna, realista, de futuro y con perspectiva de Estado. En esto, como con la Función de Defensa en general, la propuesta constitucional fue regresiva: eliminó al Consejo, mas no propuso nada en su reemplazo, lo que –dicho sea de paso– objetivamente hubiese debilitado la relación político-militar. De ahí que el futuro proceso constitucional ofrecerá una oportunidad para desarrollar la arquitectura superior de seguridad y Defensa de un modo acorde con la posición internacional y los escenarios estratégicos actuales y futuros de Chile, la que no debe desaprovecharse.