¿Quién paga el costo de nuestra política comercial?

Muy brevemente –sin entrar en ningún detalle teórico– y en palabras súper simples, el principio en que se apoya el concepto o teoría del “libre comercio” es que este conduciría a la eficiencia económica, al llevar a las naciones a especializarse en la producción de aquellos servicios o bienes en los que tienen ventajas comparativas. Así, la utilización más eficiente de los recursos productivos conduce a la mayor prosperidad del país. Entendido, parece simple. Pero esta aproximación a la política comercial tiene –en mi opinión– dos grandes problemas que en Chile no hemos considerado, y que no hemos sabido o podido “administrar” o, simplemente hemos ignorado. 

Para empezar, el “libre comercio” conduce inevitablemente a “ajustes” estructurales en la base productiva y termina “expulsando” del mercado a las empresas menos eficientes. Correcto, ¿no? Esa es la “idea”, pues así se compite. Solo a modo de ilustración: los que pertenecen a las “generaciones del uso de corbatas”, podrán recordar la producción de textiles, ropa de vestir, zapatos y numerosas otras manufacturas que llegamos a tener en los años 50 y 60. ¡Grande… Corfo! ¡Llegamos a tener hasta “armadurías” de Minis y otros automóviles…! Pero ahora debemos sumar una gran “desigualdad”: para competir, los países avanzados han utilizado redes de protección económicas y sociales, que tenían o crearon. Y siguen haciéndolo con redes disfrazadas de, por ejemplo, protección medioambiental o para catástrofes climáticas, seguros de producción subsidiados o de “apoyos” a la apertura de nuevos mercados. Se utilizan en varios sectores económicos, pero en especial en el sector agroalimentario.

En nuestro caso, poco de eso ocurre, y cuando no estamos en condiciones de competir, termina “pagando Moya”. Ahora nos dicen que tenemos una economía moderna y una base económica “saneada”. Después de todo, somos “potencia alimentaria”, pero casi sin manufacturas. Y ¿quién asumió el tremendo costo de la “modernización”? Los medianos y pequeños productores, particularmente de las regiones. Los “grandes” pudieron acomodarse y, de hecho, muchos han prosperado.

En segundo lugar –y nuevamente sin entrar en detalles– el comercio NO es realmente “libre” y esto es particularmente cierto respecto del comercio silvoagropecuario y alimentario (importantísimo en el caso de Chile), que está plagado de todo tipo de subsidios, barreras técnicas (muchas artificiales), así como estándares y normas fitosanitarias, zoosanitarias y sanitarias, difíciles de cumplir. Esto parece ser fácil de entender, pero bastante más complicado de explicar, porque estas “barreras” no se aplican con la “misma vara” y no todos los países pueden –o desean– utilizarlas. Consecuentemente, no afectan a todos por igual. La realidad es que muchas de estas “barreras” o “seudonormas” fueron negociadas casi exclusivamente por un puñado de países avanzados que impusieron sus reglas y las “acomodaron” en la normativa, primero del GATT y luego –lo que se pudo– en la OMC. ¿Recuerdan los “cuerdos de la Green Room”? Les puedo asegurar que no es cuento o simple chisme, pues –por diferentes razones– me correspondió representar a Chile en las negociaciones agrícolas de la convulsionada Reunión Ministerial de la OMC en Seattle, en 1999 (“Decision-Making in the WTO”). ¡Qué ironía…! Terminamos especializándonos en un sector de alto riesgo en el comercio internacional, complicado de “gerenciar” y casi abandonado institucionalmente. 

Durante un tiempo, mientras me desempeñaba como académico en una muy interesante maestría sobre comercio agroalimentario de la Universidad de Gales (Reino Unido), tuve la oportunidad de expresarme libremente y comentar sobre estas inequidades. Como Agregado Agrícola, durante las negociaciones de los TLC, la prioridad pasó a ser la defensa de los intereses comerciales de Chile y la implementación de los acuerdos negociados. En ocasiones intenté dar a conocer mi incomodidad con las “inequidades” que existen, los desequilibrios y desafíos pendientes en nuestro “patrimonio” de política comercial, la muy débil institucionalidad comercial que tenemos, pero debí “acomodarme” a la realidad en la que nos sumergimos y tuve que “bajar el moño”. 

Durante estos años también conocí “en detalle” lo inadecuada que era nuestra institucionalidad comercial y –debo agregar– que continúa siéndolo. A medida que el intercambio comercial se ha incrementado, hemos perdido la capacidad de “gerenciarlo” adecuadamente: perdemos mercados a los que nos tomó años acceder y “conquistar; se acrecienta la “porosidad” de nuestras fronteras, aumentando el riesgo de ingreso de pestes y enfermedades foráneas, al punto que ya no podemos considerarnos una “isla sanitaria” (¡estábamos tan orgullosos!), perjudicando nuestra producción agrícola y alimentaria, y dificultando nuestras exportaciones. La “porosidad” de nuestras fronteras –más allá del trágico tema migratorio– también ha llevado al aumento del comercio ilegal, al contrabando de drogas y al ingreso masivo de productos falsificados, por lo que me pregunto si alguien ha hecho la conexión de todo ello con el aumento del comercio ambulante. Si se hizo esa conexión, no se nota. Pero ahora, que ya nos aproximamos a fin de año y se avecinan las compras de Navidad –con el explosivo aumento del comercio callejero y el ruido de los “petardos” y “cuetes”–, será tema de conversación. Estos temas se arrastran por años y –como muchos otros– no los abordaremos hasta que –literalmente– nos exploten en la cara. Y, luego, ¿quién se hace responsable? ¿O “paga Moya”?

Hay algo que no funciona en nuestra institucionalidad comercial. No estamos “dando el ancho” y, aunque nos duela tener que aceptarlo, ello también está directamente vinculado a nuestra “política” comercial. Sí, lamentablemente se ha transformado en algo parecido al viejo dilema del “huevo” o la “gallina” ¿Cuál da origen a cuál? ¿Instituciones inadecuadas? o ¿políticas inapropiadas? o ¿instituciones inadecuadas? O ¿qué? Al sumergirnos bajo el tsunami comercial ya teníamos una débil institucionalidad en la Cancillería (Direcon, creada en 1979) que, exceptuando su transformación en Subsecretaría (Subrei, 2019), ha sido actualizada técnicamente solo con cambios menores e, inevitablemente, una institucionalidad pública débil lleva a actuaciones y/o políticas igualmente débiles o erróneas. No me “trago” el cuento de que solo el Presidente decide en materia internacional”. Cierto, él adopta la decisión, pero con información que recibe de ministros y asesores. ¿Quién resultó ser responsable por el “ninguneo” de John Kerry, en la Cumbre de Los Ángeles? Claramente, aunque se le haya “bajado el perfil”, la Cancillería “no dio el ancho” en esa ocasión. Falló la institucionalidad. ¿Tuvo el Presidente el mismo apoyo en las Cumbres este año?    

La institucionalidad importa y mucho, pero lamentablemente, en mi opinión, la institucionalidad comercial de Chile presenta cuatro “debilidades” principales: 1) muy limitada integración entre las experiencias y el bagaje técnico sectorial existente en los ministerios del área económica y la Direcon / Subrei; 2) débil institucionalidad comercial agroalimentaria –de hecho, casi inexistente– tanto en Minagri como la Subrei; 3) no existe un Servicio Público que permita la “profesionalización” real y efectiva del sector de relaciones económicas internacionales, que ha debido recurrir con regularidad a la nominación de “pitutos políticos” ; y 4) la falta de actualizaciones y capacitación, como actividad regular normal de los servicios en el área de las relaciones económicas internacionales.  

Creo que todo esto se expresa muy dramáticamente en los sectores agropecuario y alimentario que, junto a minerales y metales, constituyen la principal fuente de ingresos de exportación, excepto que en el primero enfrentamos un sinnúmero de “barreras técnicas” y sanitarias, y debemos competir muy duramente para ingresar a nuevos mercados y exportar, a diferencia del cobre y del litio.

Aún no logro entender –y acá definitivamente nos apartamos de lo que ocurre en las instituciones de la OECD– que para sectores tan importantes como los agropecuario y alimentario, aún no tengamos una Dirección o, al menos, una División especializada de Asuntos Agrícolas y Recursos Naturales en la Subrei, que permita una mejor aproximación a esos temas en las relaciones económicas internacionales y desafíos que debemos abordar a diario en dicho ámbito. Algo similar ocurre con la “débil” Jefatura de Asuntos Internacionales de Agricultura (en Odepa), que debería constituirse en un nuevo servicio ministerial, a fin de conducir de manera efectiva –junto a las autoridades correspondientes– los destinos internacionales del sector.

Y hace pocos días me encontré precisamente con un ejemplo que ilustra con claridad esta necesidad. La Revista del Campo publicó un artículo en que se anuncia que el Ministerio de Agricultura abriría una Agregaduría Agrícola en Vietnam (“Chile refuerza su apuesta por Vietnam”, 4 de diciembre). ¿Es cierto, ministro? Me cuesta creerlo, pues ya tenemos 5 Agregadurías en el Asia (India, aparentemente vacante desde hace varios meses). Tengo súper claro que algunos gremios de productores-exportadores no “compartirán” mis opiniones, pero esta propuesta realmente me supera. ¿Es tan importante Vietnam en nuestra “agenda” comercial”? ¿Qué prioridad tiene? ¿Acaso no nos interesa América Latina? Al parecer, no mucho, pues acá tenemos solo dos Agregadurías, y México está aparentemente vacante desde hace meses. ¿Por qué no otro agregado agrícola en la Unión Europea o en EE.UU., mercados que estamos perdiendo? Quiero creer que el ministro está siendo mal asesorado. Y esta medida muestra la debilidad de la institucionalidad comercial agroalimentaria y la falta de interacción y comunicación entre los organismos especializados del sector comercial. 

El artículo de la Revista del Campo cita a autoridades ministeriales, de ProChile y dirigentes gremiales, para argumentar que lo que estaría detrás de esta medida son los casi 100 millones de habitantes de Vietnam y el esperado aumento del consumo de frutas y carnes. Vaya sorpresa, pero si esto es lo mismo que hemos estado haciendo hasta ahora en todas partes. Siempre entendí que buscaríamos diversificar nuestra “matriz exportadora” y, dado que se trata del sector agroalimentario, la diversificación debe producirse mediante la agregación de valor a nuestras exportaciones y llegar directamente a los consumidores con productos procesados finales, y no seguir intensificando la explotación de nuestros escasos recursos naturales. Creo que Vietnam no es el camino de la diversificación y de agregación de valor. Si hay recursos para un nuevo agregado agrícola, exploremos importantes nichos de mercado de alto valor, existentes en los EE.UU., Europa, Canadá y en Latinoamérica, no Vietnam. No es personal, y me hubiera encantado conversarlo directamente con las autoridades. 

Una vez más, “queda corta” la institucionalidad y terminará “pagando Moya” por estas decisiones.