Opinión
En las últimas elecciones, disminuir el número de los operadores políticos en el Estado fue una de las acciones que las diferentes candidaturas indicaron como urgente y relevante de implementar apenas asumieran el Gobierno. En este sentido, existe la concepción general de que todo nombramiento discrecional corresponde a un operador político; sin embargo, en la realidad, este tipo de reclutamiento en la estructura estatal puede dar lugar a muchas otras funciones democráticas trascendentales, como implementar políticas públicas, articular relaciones entre diversos ministerios, entre otras. Desde las Ciencias Sociales, estas prácticas han sido extensamente estudiadas por la literatura politológica, definiéndolas como “clientelismo” o “patronazgo”.
Ahora bien, el patronazgo es un fenómeno que ha estado presente constantemente en las democracias del mundo. En efecto, ya Max Weber –en su famoso texto La política como vocación– señalaba que el objetivo de los partidos políticos en las democracias plebiscitarias consistía en la conquista del poder mediante el voto. Dicha conquista, a su vez, dotaría a los partidos políticos de la legitimidad necesaria para nombrar a sus integrantes en los distintos niveles de la burocracia estatal. Sin embargo, es preciso señalar que esta no es la única forma en que se reclutan las burocracias estatales.
Por un lado, se encuentra la forma profesional, proceso que responde a estándares normativos y que, por tanto, está sustentado formalmente en principios de meritocracia y transparencia. Por otro lado, se encuentra la forma de patronazgo, mecanismo de reclutamiento en que los partidos políticos juegan un rol crucial. En este, los nombramientos se sustentan en criterios políticos con el objetivo, entre otros, de controlar mejor las políticas que se implementan, pues se asume que dichos(as) funcionarios(as) tienen un mayor compromiso con el programa y la administración gubernamental.
En la práctica, ambas modalidades de reclutamiento se superponen, prevaleciendo muchas veces una forma por sobre la otra. En el caso de Chile, y a partir de estudios a nivel nacional y local que hemos desarrollado sobre este tema desde la Universidad Católica de Temuco, el nombramiento político o patronazgo no se puede reducir al solo hecho de designar operadores políticos en el Estado. Los estudios demuestran que existe una heterogeneidad de patronazgos en la burocracia estatal chilena: existen diferencias según las funciones a cumplir, las características del designado o la designada y el nivel jerárquico donde se realiza el nombramiento.
Con respecto a las funciones que desempeñan los(as) designados(as), encontramos tres funciones principales: primero, obtener ganancias electorales, lo cual sería una forma de patronazgo que contendría elementos y dinámicas del clientelismo político y cuyo propósito es recompensar a militantes y ejecutar política electoral. Segundo, asegurar que el Gobierno y sus funcionarios actúen de acuerdo a las directrices del partido político o de la autoridad de turno, articulando y controlando a la burocracia. Y, tercero, diseñar e implementar políticas públicas.
Con respecto a las características del designado o la designada, por ejemplo, para la primera función –centrada en lo electoral–, primarían los articuladores y clientes políticos; para la segunda –orientada al funcionamiento del Gobierno–, prevalecerían los denominados operadores, cuadros y comisarios; para la tercera función –orientada a las políticas públicas–, se nombraría a poseedores(as) de conocimiento experto, tales como tecnócratas y technopols.
Con respecto al nivel jerárquico, los estudios realizados tanto a nivel nacional (Moya y Garrido, 2019) como regional (Moya et al., 2021) muestran que en todos los niveles de la estructura burocrática –sea nacional o regional– existen designaciones políticas, pero no existe un tipo de patronazgo homogéneo en la administración pública chilena. De hecho, este varía de acuerdo al nivel jerárquico que se analice. Así, en el nivel alto, se halla un patronazgo asociado a tecnócratas y technopols, quienes movilizan recursos directivos, pero que también tienen capacidad de articulación. En el nivel jerárquico medio, se observa un patronazgo asociado a operadores políticos y que moviliza principalmente recursos organizacionales. Finalmente, en el nivel jerárquico bajo es posible visibilizar un patronazgo relacionado con clientes y militantes de partidos políticos que movilizan recursos electorales.
Los estudios anteriores también señalan que los partidos políticos son importantes en las designaciones, pero que han perdido relevancia desde la vuelta de la democracia. Parlamentarios, ONG, centros de pensamiento y gremios son actores que han entrado a disputar el área de influencia e incidencia de los nombramientos a los partidos políticos. Del mismo modo, a nivel nacional, la figura presidencial ha jugado un rol clave en las designaciones en el periodo analizado, así como la confianza personal (más que la partidaria) aparece como un criterio importante a la hora de los nombramientos, específicamente, en el nivel jerárquico alto.
A nivel regional, la situación es similar respecto al perfil de las personas que se designan. Por ejemplo, la figura del technopol es enormemente considerada, al ser personas que reúnen tanto habilidades técnicas como políticas. No obstante, muchas veces se privilegia a dirigentes de partido y a militantes que hayan trabajado anteriormente en períodos eleccionarios con el objetivo de asegurar la conexión entre el partido y los electores. Las personas nominadas responden mayoritariamente a una confianza personal más que política, sobre todo, de los parlamentarios de la región: si bien los partidos políticos designan a personas para asegurar el poder, se requiere que dichos nombramientos cuenten con la venia de los parlamentarios más que del partido político, específicamente a favor de los(as) senadores(as) o diputados(as). Esta práctica, a su vez, responde al objetivo de proteger los intereses del parlamentario, asegurándoles apoyo eleccionario.
¿Cuál es el problema del patronazgo? No el hecho de que exista, sino el que exista un patronazgo poco controlado. En este sentido, su falta de control afectaría directamente a la gestión pública, ya que podría impedir una profesionalización de los funcionarios estatales, repercutiendo en la eficiencia y eficacia de las labores del Estado. El problema, entonces, se origina cuando los funcionarios designados no necesariamente poseen las habilidades y competencias para cumplir con la función pública de la cual son responsables. Cuando esto sucede, la desconfianza de los(as) ciudadanos(as) aumenta y crece la percepción de corrupción en los nombramientos políticos en el Estado.
