Opinión
Uno de los elementos olvidados en la reforma tributaria propuesta fue el escaso énfasis en promover el crecimiento económico. De hecho, medidas como el impuesto a la riqueza (incluido en la reforma presentada) tenían reconocidos efectos negativos sobre el ahorro y la inversión en la experiencia internacional comparada. Lo cierto es que un pacto fiscal de largo plazo exige contar en su diseño con los incentivos correctos para la promoción de la actividad económica, no solo porque esta también tributa hacia una mayor recaudación, sino porque sin crecimiento la política fiscal se vuelve financieramente insostenible. Así, un elemento central que será necesario abordar en una próxima discusión tributaria será cómo volver a impulsar las alicaídas cifras de crecimiento económico. En esto, la estructura tributaria no debe ser un elemento que merme la capacidad de crecimiento de la economía, sino una que la incentive y, a través de ello, recaude mayores recursos públicos.
El día 8 de marzo de 2023 fue rechazada en general la reforma tributaria presentada por el Gobierno del Presidente Gabriel Boric ante la Cámara de Diputados. Con 71 votos en contra, 73 a favor y 3 abstenciones, la iniciativa no logró reunir el quórum simple necesario (74 votos) y, por tanto, el proyecto no podrá continuar con su votación en particular. Ante esto, el Gobierno podrá presentar un nuevo proyecto en un año más o, bien, insistir con la tramitación del actual proyecto en el Senado (para lo cual necesitaría la aprobación de dos tercios de los senadores).
El mayor problema de la reforma tributaria rechazada es que descuidaba profundamente los incentivos para el ahorro y la inversión a través de una serie de elementos específicos, tales como el impuesto a la riqueza o al patrimonio, o el impuesto a las utilidades retenidas. Así, el rechazo del proyecto presentado brinda una valiosa oportunidad para volver a calibrar el enfoque de nuestro pacto tributario de largo plazo, el cual deberá ser capaz de combinar virtuosamente no solo una mayor recaudación, sino también un mayor crecimiento.
A continuación, se presentan cuatro puntos claves para volver a retomar la senda hacia un verdadero pacto fiscal para el desarrollo.
Uno de los elementos olvidados en la reforma tributaria propuesta fue el escaso énfasis en promover el crecimiento económico. De hecho, medidas como el impuesto a la riqueza (incluido en la reforma presentada), tenían reconocidos efectos negativos sobre el ahorro y la inversión en la experiencia internacional comparada. Lo cierto es que un pacto fiscal de largo plazo exige contar en su diseño con los incentivos correctos para la promoción de la actividad económica, no solo porque esta también tributa hacia una mayor recaudación, sino porque sin crecimiento la política fiscal se vuelve financieramente insostenible. Así, un elemento central que será necesario abordar en una próxima discusión tributaria será cómo volver a impulsar las alicaídas cifras de crecimiento económico. En esto, la estructura tributaria no debe ser un elemento que merme la capacidad de crecimiento de la economía, sino una que la incentive y, a través de ello, recaude mayores recursos públicos.
Las cifras de crecimiento de Chile dan cuenta de un importante estancamiento durante la última década. Si entre 1991 y 1999 el PIB per cápita real del país se expandió a un ritmo promedio de un 4,7% anual, en la década siguiente, entre 2000 y 2009, solo se expandió a un 3,1% anual. Luego, entre 2010 y 2019, el ritmo de crecimiento se ha vuelto a reducir, promediando apenas un 2,1% anual. Hacia adelante, las proyecciones no son para nada auspiciosas: para el periodo 2022-2027 se espera que el PIB per cápita real se expanda solo un 0,8% anual en promedio.
Así las cosas, resulta evidente que Chile debe recuperar su capacidad de crecimiento y, para ello, será fundamental que las reformas que puedan tener un impacto estructural en la economía, como la reforma tributaria, pongan énfasis en no soslayar los incentivos para un mayor crecimiento, además de brindar certidumbre respecto a la no modificación de la estructura tributaria en el corto plazo, lo cual es una de las principales virtudes de un pacto tributario.
Al margen de los recursos extras que pudieran recaudarse mediante el aumento o la creación de nuevos impuestos, un gobierno siempre podrá liberar recursos públicos mediante una mayor eficiencia respecto al uso de estos mismos. En Chile, se ha estimado –siguiendo las evaluaciones ex ante y el monitoreo de la oferta de programas sociales que realiza la Dirección de Presupuestos (Dipres) en conjunto con la Subsecretaría de Evaluación Social (SES)– que un total de 159 programas exhiben alguna deficiencia en los criterios evaluados.
En perspectiva, aquellos 159 programas suman un total de US$14.121 millones, lo cual representa en torno a un 4,5% del PIB. Si la reforma tributaria rechazada aspiraba a recaudar 3,6% del PIB en régimen, entonces resulta pertinente que el Estado realice mayores esfuerzos por utilizar de una forma más eficiente los recursos destinados a aquellos programas que requieren modificaciones para poder cumplir con los objetivos por los cuales han sido creados.
Un elemento que ha aparecido recientemente en la discusión tributaria son las oportunidades de recaudación de ingresos fiscales adicionales producto de los ingresos generados por la explotación del litio. Los sorpresivos ingresos generados por el mineral han estado impulsados tanto por el auge de su precio como por el aumento de los niveles exportados. De hecho, solo entre 2015 y 2022, el precio del litio se ha multiplicado por cuatro y los volúmenes exportados por Chile se han más que duplicado. Como resultado, los ingresos fiscales por la explotación del mineral han aumentado significativamente, representando, según las estimaciones del Consejo Fiscal Autónomo (CFA), un 6,4% del total de los ingresos fiscales al año 2022 (o 1,6% del PIB). Este aporte fiscal es superior, incluso, que todos los aportes generados en el mismo año por Codelco.
Este auge del aporte fiscal del litio abre una serie de oportunidades y desafíos. En primer lugar, será necesario realizar los ajustes pertinentes a la regla fiscal del Balance Estructural, de tal forma de tener claridad respecto a cuánto de los altos ingresos producto de la explotación del mineral pueden ser considerados permanentes y cuánto de ellos deben ser considerados como ingresos transitorios, tal como ocurre hoy con los aportes fiscales del cobre. Esto es relevante, toda vez que las políticas públicas y los programas sociales permanentes deben ser siempre financiados con ingresos fiscales permanentes, de tal forma de no poner en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas.
En segundo lugar, se debe aprovechar aún más el auge de la demanda mundial por el mineral, fundamentalmente mediante un mayor impulso de la producción. Para ello, será clave la participación del sector privado, ante lo cual el gobierno debería ofrecer una arquitectura regulatoria simple y eficaz, de manera de impulsar la puesta en marcha de todos los proyectos que cumplan con los requisitos medioambientales pertinentes.
Finalmente, será fundamental a futuro que el gobierno adopte una estrategia de desarrollo para la industria del litio que tenga como base las virtudes de las colaboración público-privada, y no que caiga en el error de monopolizar el foco en la participación únicamente o preponderante de actores estatales.
Así, las claves para aprovechar las oportunidades de generación de ingresos fiscales provenientes del litio radican en contar con una estructura regulatoria eficaz, que impulse mayores niveles de producción a través de la participación tanto pública como privada para, con ello, generar un flujo de recaudación permanente que sea recogido correctamente por una regla fiscal actualizada.
Una de las condiciones elementales para la generación de un mayor crecimiento, y por tanto aspirar sosteniblemente hacia una mayor recaudación, es contar con claridad respecto a lo que se denomina “reglas del juego”, esto es, el entramado jurídico destinado a regular las actividades comerciales. Además, también es fundamental que el Estado sea capaz de proveer seguridad a sus ciudadanos, aplacando la violencia y permitiendo el despliegue de la actividad productiva por medio del resguardo de la propiedad privada.
En Chile, ambos elementos fundamentales para la prosperidad han sufrido un delicado deterioro en el último tiempo, y ello, de no remediarlo a tiempo, podría atentar contra los objetivos de recaudación y de desarrollo de largo plazo. Muestra de esto es el auge que ha tenido en nuestro país la violencia, reflejado, por ejemplo, en la escalada que ha sufrido en los índices de terrorismo. El Institute for Economics & Peace, mediante su Global Terrorism Index, ubicó a Chile, al año 2022, como el país número 18 con mayor impacto de terrorismo para una lista de 163 países analizados. Esto contrasta fuertemente con las cifras de hace una década, en las que Chile se ubicaba en el puesto apenas 62 (en el año 2012).
Por otro lado, la certidumbre jurídica ha sido cuestionada en el último tiempo producto de proyectos de inversión que han sido rechazados en instancias políticas luego de haber pasado por todos los controles regulatorios correspondientes. El del proyecto Dominga, luego de casi 10 años de tramitación, constituye tal vez el caso más emblemático, y la tarea pendiente aún continúa siendo compatibilizar la aprobación de grandes proyectos de inversión con el necesario resguardo de sus impactos ambientales. Los grandes proyectos de inversión son también un elemento clave para la generación de ingresos fiscales adicionales.
En síntesis, la reforma tributaria rechazada ofrece la oportunidad de retomar la discusión tributaria con un nuevo enfoque, despejando sus indicaciones más nocivas y concentrándose en generar un verdadero pacto fiscal pro crecimiento de mediano y largo plazo. Las claves para lograrlo, en línea con lo presentado, están en volver a posicionar el crecimiento económico como una fuente –y condición– importante de recaudación; impulsar el uso eficiente de los recursos públicos como fuente no solo de reasignación de gasto sino también de legitimidad para exigir nuevos recursos fiscales; volver a recuperar la estabilidad y certidumbre institucional que ha caracterizado a Chile como una economía atractiva para la inversión en la región; y promover las instancias de colaboración público-privadas con el objetivo de maximizar las oportunidades de generación de nuevos recursos fiscales por la explotación del litio.
