Dictadura, regionalización y centralización: un modelo que se mantuvo intacto

Para comprender mejor el desarrollo de la “política subnacional en Chile” y la incidencia de la dictadura en la descentralización, se hace necesario distinguir dos conceptos que van de la mano, pero que se interrelacionan. Me refiero a la regionalización y descentralización. La primera se refiere a la forma que se da un país para ordenar/organizar territorialmente el Estado, mientras que la descentralización se refiere a la profundidad de la distribución del poder político, administrativo y fiscal que se asigna a las unidades territoriales mediante las cuales se organiza territorialmente un país.

Históricamente, Chile se ha organizado territorialmente a nivel local en comunas y a nivel intermedio en provincias, hasta antes de 1974, y en regiones después de esa fecha. En materia de descentralización, desde la Constitución de 1833 se ha distribuido mínimamente el poder político, administrativo y fiscal hacia comunas y/o provincias/regiones, predominando más bien un férreo centralismo en esta materia.

Históricamente el poder político se ha delegado a nivel local para que las instituciones que gobiernan las comunas (municipios) puedan elegir a sus autoridades principales, alcalde y concejales, lo cual ha sido una tradición, salvo en periodos como la dictadura. Por su parte, a nivel intermedio, el poder político no se ha delegado a la soberanía popular y solo se ha desconcentrado. A través de ello, se ha mantenido una férrea tutela del centro político sobre los niveles intermedios (provincias antes de 1974 y regiones después de 1974), mediante las designaciones de sus principales autoridades, que para nuestro caso han sido los intendentes antes del 1974 en las 25 provincias y después de 1974 en las regiones (12 más la Metropolitana).

Tras el golpe de Estado, lo que sufrió un cambio fue la regionalización del país, mientras que la descentralización siguió su curso en materia administrativa, consolidando un modelo centralista, pero ahora en un contexto de autoritarismo. Para el año 1974 la dictadura creó la Comisión Nacional de Reforma Administrativa (Conara), la cual planteó una regionalización diferente a la que predominaba en las 25 provincias existentes a la época. Ello, para cumplir los objetivos de geopolítica, importantes para la dictadura, por la compleja relación que se mantenía con Argentina. La modificación de Conara dio lugar a las 13 regiones, en las cuales la dictadura designó a los respectivos intendentes.

El modelo de regionalización que adoptó la dictadura fue el que propuso en su momento la Odeplan (Oficina de Planificación Nacional) en las décadas del 50 y 60, como modelo desarrollista asociado a territorios que compartían vocaciones productivas, agrupados “en regiones”. Evidentemente, el propósito del modelo de regiones de la Odeplan no tenía propósitos geopolíticos, sino que desarrollistas.

Con el retorno a la democracia en 1990, la regionalización de 1974 se mantuvo intacta. No obstante, en materia de descentralización comenzaron a gestarse algunos hechos políticos. En 1992 se produjo la creación de los Gobiernos Regionales mediante la Ley 19.175, legislación que limitaba el ejercicio pleno de la descentralización política a escala regional. Esta limitante se expresaba en que los Gobiernos Regionales tendrían una autoridad designada por el Presidente de la República (los intendentes regionales) y un cuerpo colegiado (Consejo Regional) elegido por los concejales de cada comuna en la respectiva región. Es decir, una institución regional autónoma nueva sería dirigida por una autoridad regional designada.

Recién en 1999 la propuesta de elección directa de intendentes regionales apareció en la agenda política de las campañas presidenciales. La propuesta fue planteada por el entonces candidato presidencial Ricardo Lagos –quien resultaría electo Presidente–, más que nada por petición de un grupo minoritario de parlamentarios de centroizquierda, que se autodenominaban los federalistas. Durante su Gobierno optó por impulsar una serie de reformas constitucionales, pero con un foco en descentralización administrativa.

Posteriormente, el año 2009, bajo la presidencia de Michelle Bachelet, ocurrió un hito relevante en materia de descentralización política: la modificación constitucional que habilitó la elección directa de consejeros regionales. El año 2009, por medio de la Ley 20.390, se aprobó la elección directa y universal de los consejeros regionales, hecho que recién se concretó el año 2013 bajo la presidencia de Sebastián Piñera.

A partir del segundo Gobierno de Michelle Bachelet (2014-2018), tanto en la campaña presidencial como al inicio de su mandato, se promovió la elección directa de intendente regional, con todas las atribuciones, salvo las que tenían que ver con Seguridad Interior del Estado. Al finalizar su mandato, el resultado legal de esta propuesta fue un modelo híbrido, que consistió en elegir a una autoridad regional llamada gobernador regional, pero que cohabitaría con una autoridad regional designada llamada delegado presidencial regional.

En síntesis, la dictadura modificó la regionalización, pero el modelo de descentralización o centralismo lo mantuvo intacto. En democracia no se modificó la regionalización y se ha ido avanzando lentamente en materia de democratización de los gobiernos regionales y gradualmente en perfeccionar el férreo centralismo político y fiscal, por medio de propuestas de descentralización incompletas, sin una fuerza política regional que las sostenga. Esto ha ido cambiando paulatinamente con la aparición de los gobernadores regionales y con las propuestas constitucionales que se han ido discutiendo.