Menos parlamentarios: ¿ignorancia del pueblo?

En el Consejo Constitucional se está librando un importante debate sobre las características que debe tener el sistema electoral chileno. Dentro del debate uno de los puntos más conflictivos ha sido el del tamaño de la asamblea, o número de asambleístas. Mientras hay quienes sostienen que el número que se propone es bajo y que no tendrá un efecto positivo sobre el sistema de partidos, nosotros proponemos que es razonable y que puede servir para reducir el número de listas electorales. En este artículo desarrollamos ese argumento.

Comenzamos exponiendo la lógica con un ejemplo teórico en que la magnitud de distrito se mantiene constante y solo cambia el tamaño de la asamblea: supongamos que dos países, A y B, eligen cinco parlamentarios por distrito cada uno, pero en A se elige un total de 50 parlamentarios y en B se elige un total de 500, ¿será diferente el número de listas electorales o partidos en cada país? Nosotros argumentamos que sí. El razonamiento es que, a medida que crece el número de distritos, crece la diversidad política y social. Sin bajar la barrera de entrada por distrito (se necesita el mismo porcentaje de votos para ganar un escaño en cada uno), distintos partidos apelarán a distintos electorados en distintos nichos electorales.

Así, manteniendo la magnitud de distrito constante, es fácil intuir que será más fácil ser elegido en la Cámara cuando hay 500 asientos que cuando hay solo 50. De ese modo, incrementar el número de parlamentarios, sin incrementar la magnitud de distrito, estimula la proliferación de competidores para cada cargo; es decir, el número de listas electorales (partidos o alianzas). Por tanto, el sistema electoral del país B (que reparte 500 escaños) entrega más incentivos a fragmentación que el sistema electoral del país A (que reparte 450 escaños menos).

Ahora, supongamos que hay dos países, C y D, que eligen ambos un total de 500 parlamentarios, pero en C se elige 1 diputado por distrito y en D se eligen 10 por cada distrito, ¿será diferente el número de listas electorales o partidos en cada país? Nosotros argumentamos que sí. El razonamiento es que, a medida que baja la barrera de entrada (el porcentaje de votos necesario para ser elegido), tenderán a presentarse en cada elección más competidores (o listas electorales). Magnitudes de distrito más altas estimulan la proliferación de competidores. Por tanto, el sistema electoral del país D (que reparte 10 escaños por distrito) entrega más incentivos a fragmentación, que el sistema electoral del país C (que 1 escaño por distrito).

Salvo en el caso en que se divide un distrito en dos o más partes sin modificar el número total de parlamentarios, ambos factores son inseparables. No se puede modificar uno sin modificar el otro.

La literatura especializada entiende que la relación entre ambos factores tiene un impacto sobre el sistema de partidos. La fragmentación depende tanto del número total de parlamentarios como del promedio de parlamentarios elegidos por distrito. En efecto, el número de listas electorales –si todo lo demás se mantiene constante– es el producto de ambos factores (Shugart y Taagepera, 2017). Y si bien hay factores de “heterogeneidad social” (como la religión, etnia, escisiones temáticas, entre otros), corrientes que inciden por intermedio de instituciones como las señaladas, que las filtran y encauzan, en el caso de Chile, reglas electorales más permisivas han tendido a aumentar la fragmentación (Bunker, 2023).

 El Consejo propone dos reformas modestas, pero significativas, con el objetivo de reducir el número de listas electorales. Propone, primero, disminuir el número total de diputados de 155 a 138, y, segundo, que los distritos pasen de repartir entre tres y ocho escaños a repartir entre dos y seis. La idea que subyace es que reducir el tamaño de la asamblea y la magnitud de distrito de forma simultánea da mayores garantías de que habrá una reducción en la fragmentación. Se deja menos al azar que modificar solo una de las dos instituciones.

En lo práctico, esto significa reformar la reforma del 2015, que buscó aumentar la proporcionalidad y representación del sistema al subir la magnitud de distrito de un promedio de 2 a 5.5 e incrementar el número de diputados de 120 a 155. En perspectiva comparada, la reforma que propone el Consejo es significativamente menor. La reforma de 2015 tiene el récord de ser la más ambiciosa en la historia de Chile, al aumentar en +30% el número de diputados. La reforma que propone el Consejo sugiere modificar el número en -11%.

Es importante además mencionar que el Consejo propone una tercera reforma, cuyo objetivo es que, bajo el nuevo sistema, los distritos sean relativamente equivalentes. Así, el redistritaje nacional quedaría a cargo de un órgano técnico: el Servel. Esto es una mejora significativa sobre la ley que se incluyó en el marco de la reforma del 2015 y que establece que el redistritaje se debe hacer cada diez años si hay variaciones relevantes en la población, pero que solo puede ser para agregar o quitar escaños y no para modificar los bordes de las unidades electorales (lo que nosotros consideramos un problema central).

En resumen, la reducción del número total de diputados y de la magnitud promedio de los distritos son medidas que apuntan a contener la fragmentación.

La pregunta es si con ello se sacrificaría demasiado la representación. Al respecto, proponemos que no hay un número mágico; que solo hay rangos razonables. En el caso del tamaño de la asamblea, es lo mismo que dice Taagepera (1973), por ejemplo, con su propuesta de una pendiente sobre una pequeña muestra de países, y es lo mismo que hace Margaritondo (2021) con una fórmula más sofisticada y con datos más actualizados.

De hecho, usando está última propuesta, se anticipa que con 138 diputados, Chile quedaría en el rango en que también están Bélgica, Holanda y Austria (Bunker, 2023).

Por otra parte, no vemos posible un retroceso con la proporcionalidad. Pues, como toda reforma electoral, esta también verá un ajuste en el tiempo, a medida que los partidos y los electores entiendan los incentivos del sistema (Bunker y Negretto, 2023). Eventualmente disminuirá el número de listas electorales en competencia y, con eso, la diferencia entre el porcentaje de votos y el porcentaje de escaños que reciba cada lista irá disminuyendo. El mecanismo de reducción es que, considerando que las listas necesitarán un mayor caudal de votos para lograr escaños, los partidos se verán obligados a escoger entre fusionarse o retirarse.

Así, anticipamos que la propuesta electoral incentivará a los partidos a formar alianzas para aumentar sus probabilidades de llegar al Parlamento. Pero nadie sabe qué partidos decidirán esto. Lo único que parece ser más o menos claro es que, a partir de los incentivos propuestos, el número de listas electorales se estabilizará entre 3 y 4. Bajo el paraguas de cada lista probablemente habrá, con frecuencia, una pluralidad de partidos. Pero, creemos que esas coaliciones electorales debieran tender a mantenerse en el Congreso como “suprapartidos” o partidos “efectivos”, alineándose con sus bancadas, y facilitando así la gobernabilidad. Al disminuir el número de negociadores disminuirán los costos de transacción, lo que, creemos, finalmente facilitará la construcción de acuerdos.

La medida más directa y eficaz para reducir el número de partidos (y no solo de listas electorales) sería prohibir pactos electorales. Si cada partido se viera obligado a competir en las elecciones por sí solo, y no en dependencia de otros partidos en una alianza que suma votos, se caerían varios. Esto es lo que ocurrió en Chile en 1953 y hasta comienzos de los setenta. Cuando el sistema llegó a tener 17 partidos, se prohibieron los pactos (a nivel local) y el número se estabilizó en torno a 7 (Gamboa, 2011).

A pesar de que la idea anterior no prosperó ni en el Consejo Constitucional, la Comisión Experta sí logró convencer con una propuesta de establecer un umbral de 5% por ciento para que un partido pueda llegar al Parlamento. Nuestra lectura es que esta cuarta reforma impactará directamente a los partidos y no solo a las listas electorales. En Alemania, la norma ha operado con éxito. Y a pesar de que en Chile se ha establecido una norma transitoria y algunas excepciones, vemos que la intención apunta en una dirección inequívoca: reducir la fragmentación.

Es importante reiterar la importancia del esfuerzo. Con el sistema de partidos actual, altamente fragmentado, ningún gobierno puede gobernar bien. Tanto la administración actual como la anterior han perdido tiempo y recursos tratando de negociar importantes proyectos con la plétora de partidos que controla la legislatura. Parte del problema es que, una vez asumidos los parlamentarios, no tienen por qué alinearse con su partido o coalición. De hecho, tienen total libertad para descolgarse y disentir. Por eso, también vemos mérito en una quinta reforma propuesta por la Comisión Experta y el Consejo que busca prevenir esta situación. La regla propone que los parlamentarios titulares que renuncien a su partido pierdan su escaño.

Sin considerar la valoración más amplia del proceso constitucional, las encuestas muestran que la gran mayoría estaría a favor de reformas de este tipo. En específico, estaría a favor de reducir el número de parlamentarios, sobre todo si eso lleva a tener menos partidos. “Ignorancia del pueblo”, dirán algunos. No, argumentamos nosotros. Lo que el pueblo intuye es que reducir el número de intereses políticos tendería a facilitar los acuerdos en el Parlamento. Estamos de acuerdo. Efectivamente, nos parece que las cinco medidas enumeradas aquí ayudan a construir consensos. ¿Es populismo plantear una reforma que mejora la gobernabilidad? Creemos que no. Creemos que hay una diferencia grande entre una propuesta popular y una propuesta populista.

Para terminar, creemos que estas cinco reformas no benefician a ningún sector político específico. No vemos un conflicto de intereses entre quienes las proponen y quienes serán beneficiados. Lo que sí entendemos es que, de decidirse en el Parlamento, serían los mismos interesados quienes tendrían que aprobar las normas. Y, a todas luces, eso parece ser un problema: es un serio conflicto de intereses que los parlamentarios legislen una norma que les podría conllevar perder su escaño. Por lo mismo, consideramos que lo que se plantea desde el Consejo es más imparcial y técnico de lo que jamás se podría plantear desde el Congreso.

Urge mejorar la gobernabilidad de Chile. ¿Seremos capaces de hacerlo?

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