El Consejo de Seguridad Nacional

Los debates previos y posteriores a la convocatoria al Consejo de Seguridad Nacional (Cosena), en febrero pasado, y acontecimientos ulteriores, han reactivado la discusión en torno a la institucionalidad superior de la seguridad y la defensa en Chile. El tema ha sido discutido antes, pero, en esta oportunidad y por razones muy atendibles, la polémica ha sido más intensa e incisiva y se ha focalizado, fundamentalmente, en la naturaleza del Cosena y sus atribuciones. 

El Consejo de Seguridad Nacional está actualmente establecido y regulado en el Capítulo XII de la Constitución. En su forma original era un componente del “Poder de Seguridad”, una suerte de mecanismo de tutela sobre el funcionamiento del sistema político, pero que, objetivamente, resultaba incompatible con un régimen democrático. En definitiva, el “Poder de Seguridad” no se incluyó en la Constitución de 1980, pero algunos componentes suyos, incluyendo el Cosena, subsistieron en su texto.  

Sucesivas reformas modificaron su composición y atribuciones, proceso que culminó el 2005 con la Ley de Reforma Constitucional Nº 20.050 de 2005. En definitiva, el Cosena quedó integrado por una mayoría civil y su atribución principal es asesorar al Presidente de la República en materias vinculadas a la seguridad nacional. Además, es de convocatoria eventual, a discreción del Jefe del Estado. Las sucesivas reformas hicieron al Cosena compatible con un sistema democrático, pero, irónicamente, lo alejaron de lo que en los sistemas políticos comparados se entiende por un consejo de seguridad nacional.

En los últimos 25 o 30 años, muchos países han creado “consejos de seguridad nacional” casi siempre con esa denominación o con una muy similar. Las crecientes complejidades de la seguridad internacional y domésticas han cimentado la necesidad de una visión holística sobre el tema, así como la conveniencia de coordinar a la totalidad de las agencias públicas responsables y/o relacionadas con la seguridad exterior e interior del Estado. Hoy, más de 60 países cuentan con cuerpos colegiados de este tipo en su institucionalidad superior de seguridad y defensa, incluyendo naciones tan distintas como la República Islámica de Irán, Indonesia, Grecia, el Reino Unido, Angola o Japón.  

Aunque cada consejo obedece a las peculiares políticas, estratégicas e históricas del país, su análisis comparado permite identificar ciertos rasgos comunes tanto en su naturaleza como en sus cometidos y funciones, cuanto en su integración. Todo esto ha sido sintetizado en una renovada producción académica acerca de las estructuras superiores de seguridad nacional en el sistema internacional.  

Desde luego se trata de organismos permanentes, con una estructura organizacional igualmente estable, ubicada en el entorno de la jefatura del Estado y/o del Gobierno. Sus funciones principales son la estructuración de una estrategia nacional de seguridad y defensa, planificación estratégica de alto nivel, definiciones basales de política de defensa y de política exterior, coordinación interagencial de todos los entes involucrados en la seguridad nacional, externa y doméstica (la aproximación “whole-of-government”), análisis político de coyuntura y prospectiva, doméstico e internacional, además –por cierto– de asesoría al más alto nivel político, al jefe del Estado y/o de Gobierno. 

Las funciones de los consejos de seguridad nacional orientan asimismo su composición. Normalmente, sus integrantes son miembros del Ejecutivo, ministros y funcionarios de alto nivel. De igual modo, pueden integrar a otros funcionarios, conforme a sus necesidades coyunturales, bajo diversas modalidades. Además, tienen una muy limitada presencia castrense como integrantes titulares, en muchos casos ninguna, aunque sí hay militares (y policías) en cometidos de asesoría.

Esto, naturalmente, se explica por la naturaleza eminentemente política de los consejos de seguridad nacional, lo que se contrapone con la condición apolítica de los militares, así como con la subordinación castrense a las autoridades civiles. Esto mismo explica que los consejos usualmente tampoco tengan integración de miembros de otros poderes del Estado, por cuanto su presencia afectaría el principio de separación de poderes inherente al sistema democrático y, bajo ciertas circunstancias, podrían trabar su acción.

Aunque la ausencia de integrantes de los otros poderes del Estado pudiera parecer contraintuitiva, considerando los fines de coordinación interagencial de los consejos, la experiencia comparada es conteste en este aspecto por las razones indicadas. Por otra parte, en el ámbito funcional los consejos tienen un staff permanente, ya sea de origen propio o comisionado de otras agencias públicas, o mixto. Este staff profesional proporciona la continuidad de gestión y la memoria histórica de cada consejo, de modo que su funcionamiento no se vea afectado por los cambios en sus integrantes titulares.

En muchos países, asociado al consejo de seguridad nacional existe la figura del “consejero de seguridad nacional”. Aunque sus cometidos y responsabilidades varían ligeramente de caso a caso, el consejero siempre está ubicado en el nivel más alto del Gobierno, junto al jefe del Estado y/o de Gobierno a quien asesora e informa. De igual modo, efectúa la coordinación cotidiana en temas de seguridad nacional, política de defensa, política exterior e inteligencia. Asimismo, usualmente este consejero se desempeña como coordinador ejecutivo del consejo mismo.

Es una figura que, progresivamente, ha tomado mayor relevancia en las estructuras de seguridad nacional de muchos países, por cuanto constituye una forma ágil y funcional de asesoría al más alto nivel. Además, el cargo de consejero de seguridad nacional es en cierto modo tributario del prestigio de quienes lo han servido en Estados Unidos, primer país en el que se instaló la figura: McGeorge Bundy, Kissinger, Brzezinski, Condeleezza Rice y varios otros, lo que ha contribuido a su difusión.       

De todo lo expresado, resulta evidente que el Consejo de Seguridad Nacional del Capítulo XII de la Constitución nunca ha tenido las facultades propias ni la integración de un consejo según se entiende tal organización en los demás países. Tampoco ha existido la figura del consejero de seguridad nacional. Todo esto ha constituido, objetivamente, un eslabón débil en la seguridad nacional, tal como ha quedado demostrado en los debates actuales acerca del Cosena. Pero ante la necesidad cada vez más consensuada de contar con una arquitectura de seguridad nacional, moderna y funcional, centrada en un genuino “Consejo de Seguridad Nacional”, la experiencia comparada constituye una guía eficaz para desarrollarla, en la medida que todo lo expresado se aplicaría en la especie a Chile en una eventual modernización. La complejidad de la problemática de seguridad de la República hace de este ejercicio algo, diríase, casi urgente.