Opinión
AgenciaUno
Las pasiones políticas propias de los cálculos del impacto electoral de corto plazo, han llevado al Gobierno a presentar un veto presionado por una suerte de extorsión legislativa ante un tema que es jurídico-constitucionalmente debatible.
En las últimas semanas, a propósito de un proyecto de ley que regula diversos aspectos de las elecciones municipales y regionales de este año, se generó un conflicto jurídico-político que tuvo en vilo las relaciones entre el Gobierno y la oposición. Si bien el Ejecutivo finalmente apagó el incendio con un veto que impone una multa para quienes no voten en las referidas elecciones, sean estos ciudadanos chilenos con domicilio electoral en el país o extranjeros avecindados en Chile por más de cinco años (y que cumplan con los requisitos para poder sufragar), este episodio deja un importante “cabo suelto” en términos constitucionales, que sugiere que, superado este incidente, habrá que repensar con calma y sistematicidad algo tan crucial para nuestra democracia como el ejercicio de la ciudadanía.
El debate jurídico-constitucional se produjo por la contradicción entre varios artículos del Capítulo II de la Constitución (que regula la nacionalidad y la ciudadanía). En efecto, mientras el artículo 15 prescribe que “El sufragio será obligatorio para los electores en todas las elecciones y plebiscitos, salvo en las elecciones primarias”, los artículos 13 y 14 disponen que tanto los ciudadanos chilenos que se encuentren fuera del país, como los extranjeros avecindados en Chile por más de cinco años, “podrán” ejercer el sufragio, expresión que jurídicamente equivale a otorgar una facultad (y no a imponer una obligación).
Ante el dato de que el Congreso Nacional no logró ponerse de acuerdo en fijar una multa ni para los ciudadanos chilenos con domicilio electoral en el país, ni para los extranjeros con derecho a voto (lo que representaba una transgresión a la Carta Fundamental en relación con los primeros, pero no necesariamente en el caso de los segundos), el Gobierno anunció que presentaría un veto que repondría la multa para el caso en que los chilenos residentes en el país no cumplieran con su obligación de sufragar, pero no para los extranjeros avecindados en Chile, ya que el Ejecutivo entendía que están facultados (pero no obligados) a votar, considerando que el ya mencionado artículo 14 señala que estos últimos “podrán” sufragar.
El anuncio fue recibido por la oposición como una suerte de “declaración de guerra” política. Acusando oportunismo electoral por parte del Gobierno, basada en el supuesto de que los extranjeros con derecho a voto se inclinarían a votar por la derecha más que por la izquierda, la oposición llegó al extremo de acusar al Gobierno de defender una táctica “chavista”, que buscaba favorecer electoralmente a última hora al oficialismo, omitiendo que, mientras no cabe ninguna duda constitucional de que los ciudadanos chilenos que se encuentren en Chile están obligados bajo sanción de multa a sufragar, existe un legítimo debate jurídico respecto de si la expresión “podrán”, con que el artículo 14 de la Carta Fundamental autoriza a votar a los extranjeros residentes en el país por más de cinco años, fue (o no) derogada tácitamente por el artículo 15 (que establece el voto obligatorio para “los electores”).
La plausibilidad jurídica de la constitucionalidad del veto que el Gobierno en un principio quiso presentar quedó en evidencia en el hecho de que, mientras un exministro del Tribunal Constitucional defendió la tesis de que el artículo 15 prevalece por sobre el artículo 14 (esencialmente por la aplicación del denominado criterio de “especialidad” para zanjar conflictos de normas), un exministro suplente del mismo tribunal sostuvo la tesis contraria, basándose en que el artículo 14 literalmente otorga la facultad de sufragar a los extranjeros residentes en Chile por más de cinco años, y que no puede sancionarse a quienes ejercen una facultad constitucional.
En otras palabras, mientras que no hay ningún especialista que defienda que la Constitución vigente no obliga al legislador a imponer multas a los ciudadanos chilenos con domicilio electoral en el país, existen posiciones divergentes respecto de si la obligatoriedad del voto (y el mandato a que se impongan multas u otras sanciones) que establece el artículo 15 alcanza a los extranjeros residentes con derecho a sufragar.
Muy probablemente, por pragmatismo político (la oposición amenazó con bloquear todos los proyectos de reforma que propicia el Gobierno si su veto no adhería a la tesis jurídica que sostiene que el artículo 15 prevalece por sobre el artículo 14), finalmente el Ejecutivo ha planteado un veto que impone multas tanto a los ciudadanos chilenos residentes en el país como a los extranjeros con derecho a sufragar.
El problema de esta salida política, sin embargo, es que la lógica interpretativa que subyace al veto (esto es, que el artículo 15 que establece el sufragio obligatorio para todos los electores primaría por sobre la facultad de votar –o no– implícita en la voz “podrán” del artículo 14), tiene como efecto no deseado el transformar también en obligatorio el voto de los chilenos en el extranjero, cuestión respecto de la cual tanto los juristas que apoyaban la tesis de la oposición, como los propios partidos que acusaban al Gobierno de “chavismo”, han guardado un cuidadoso silencio.
El problema anotado queda en evidencia cuando se advierte que la misma expresión que utiliza el artículo 14 de la Constitución para facultar a los extranjeros residentes en Chile para sufragar (“podrán”) es la que utiliza el artículo 13 para autorizar a los chilenos que se encuentren en el extranjero a votar (este último dispone, en lo pertinente a este debate, lo siguiente: “Los ciudadanos con derecho a sufragio que se encuentren fuera del país podrán sufragar desde el extranjero en las elecciones primarias presidenciales, en las elecciones de Presidente de la República y en los plebiscitos nacionales”).
Así las cosas, si es efectivo que la obligatoriedad del sufragio acompañado de multas que impone el artículo 15 deja sin efecto el derecho a ejercer la facultad de votar (o no) que la voz “podrán” del artículo 14 reconoce a extranjeros residentes en Chile con derecho a sufragio, entonces no se comprende cómo es que no deja sin efecto la facultad de los chilenos en el extranjero a sufragar (o no), que les reconoce el artículo 13 (que, insistimos, utiliza la misma expresión “podrán”).
Esta incongruencia, que podrá parecer marginal y, por tanto, irrelevante, podría sin embargo llevar a algún extranjero residente en Chile con derecho a voto a acudir al Tribunal Constitucional, impugnando la ley cuyo veto comentamos bajo el fundamento de que obliga bajo la sanción de multas solo a dos tipos de “electores” (a los ciudadanos chilenos con domicilio electoral en el país y a los extranjeros avecindados en Chile por más de cinco años), pero no a los ciudadanos chilenos que residen en el extranjero, estableciendo así una distinción arbitraria, y, por tanto contraria a la garantía de igualdad constitucional.
Ante una inaplicabilidad por causa de inconstitucionalidad de este tipo, algún jurista podría ensayar la argumentación de que, como el artículo 13 solo faculta a los chilenos en el extranjero a votar en elecciones presidenciales, primarias presidenciales y plebiscitos nacionales, pero no en elecciones municipales y regionales (como las que tendrán lugar este año), la obligatoriedad del sufragio que dispone el artículo 15 no se les aplicaría.
Desafortunadamente, como este último precepto constitucional dispone que “el sufragio será obligatorio para los electores en todas las elecciones y plebiscitos, salvo en las elecciones primarias”, el sostener que este artículo prevalece por sobre el 14 en materia de obligatoriedad del voto obliga a concluir que el artículo 15 también prevalece por sobre el artículo 13 en materia del tipo de elecciones en las que los chilenos en el extranjero estarían obligados a votar.
En otras palabras, el resultado de adherir a la tesis de que el artículo 15 tiene como efecto el invalidar todo aquello en que los artículos 13 y 14 lo contradigan, plausiblemente obliga al legislador a imponer multas (u otras sanciones) no solo a ciudadanos chilenos que residen en el país y a los extranjeros con derecho a voto, sino que también a los chilenos con derecho a sufragio que se encuentren en el extranjero.
Para concluir este análisis, las pasiones políticas propias de los cálculos del impacto electoral de corto plazo han llevado al Gobierno a presentar un veto presionado por una suerte de extorsión legislativa ante un tema que es jurídico-constitucionalmente debatible. Si bien se entiende que al Ejecutivo no le quedaba otra salida política que ceder ante dicha presión, el veto presentado –al no incluir multas para los ciudadanos chilenos que se encuentren en el extranjero— podría ser considerado como parcialmente inconstitucional, por establecer una diferencia arbitraria entre un conjunto de electores que se exponen a multas por no sufragar y otros electores que no arriesgan tales sanciones.
Más allá de este peligro, lo planteado más arriba sugiere que, sin la presión política que genera una elección inminente, el Congreso debiera regular de manera más sistemática (y coherente) el estatuto del ejercicio de la ciudadanía, introduciendo las reformas constitucionales y legales necesarias para dotar de certeza jurídica a los electores. Adicionalmente, y a propósito de tal ejercicio, debiera pensarse a fondo el estatus ciudadano de los extranjeros avecindados en Chile. Porque, como lo demuestra el derecho comparado, las democracias consolidadas son muy cuidadosas al momento de distinguir entre el tipo de elecciones en que se faculta a los extranjeros a ejercer soberanía mediante su voto.
