Opinión
Es urgente hacer más razonable nuestro sistema tributario y recuperar su legitimidad. Para lograr esto, es esencial que la recaudación esté sostenida principalmente por el impuesto a la renta, dada la estructura progresiva con que está diseñado.
En 1956, el Estado contrató técnicos para analizar la racionalización de los servicios públicos. Así, se creó la Oficina de Estudios Tributarios, dirigida por Enrique Piedrabuena Richard y Milka Casanegra Prnjat. En 1959, el análisis derivó en un informe denominado “El Sistema Tributario Chileno”.
De acuerdo con el Informe, desde 1950 existía una tendencia a la distorsión del sistema tributario, debido a la proliferación de regímenes especiales de tributación a la renta y a la creación excesiva de incentivos, franquicias y condonaciones de impuestos (además de sucesivas reformas tributarias). En otras palabras, el sistema tributario estaba compuesto por una gran variedad de regímenes que, alejados del tronco principal que constituía el régimen general del impuesto a la renta, se caracterizaban por un tratamiento preferencial con rebajas, exenciones y beneficios.
La situación existente en 1960 podría describir exactamente la situación actual. Esto se refleja en la multiplicidad de regímenes tributarios que existen en simultáneo al régimen general del impuesto a la renta, el establecimiento de frecuentes condonaciones y beneficios de carácter tributario, y la proliferación de reformas tributarias.
Entre otras cosas, esto sacrifica la coherencia del sistema tributario, su racionalidad y su potencialidad de recaudar de donde mayor capacidad contributiva existe. Pero, de forma más importante, afecta su legitimidad y credibilidad.
A continuación, una breve explicación de las circunstancias cuya reiteración es afirmada. Luego, una crítica a la política tributaria de los últimos años y, al final, una propuesta para el corto plazo.
Actualmente concurre una gran variedad de regímenes tributarios. Así, coexisten el régimen general, el de las pymes, el de transparencia, los de renta presunta, el de la contabilidad simplificada, el de los pequeños contribuyentes del artículo 22 LIR, el de las cooperativas, el que beneficia a las empresas que se ubiquen en determinadas zonas del país y el que beneficia a contribuyentes que operan en las zonas francas.
Además, existen actividades beneficiadas específicamente, como la forestal del DL N° 2565 de 1979, el de las mutuales del DL N° 1092 de 1975 que aseguran a las FF.AA. y Carabineros, el de los proveedores de las Fuerzas Armadas (cuando utilizan sus fondos rotativos de abastecimiento), el de la construcción del DL N° 910 de 1975 (recientemente eliminado), entre otros.
Respecto de las condonaciones y beneficios, un ejemplo es el impuesto asociado al blanqueamiento de capitales de la reforma tributaria del año 2014 (que permitió declarar rentas no informadas al SII y pagar un impuesto de solo un 8%). Asimismo, los últimos tres gobiernos han implementado impuestos sustitutivos (el 2014, el 2020 y con motivo del incendio en Valparaíso).
En relación con las reformas tributarias, el sistema tributario fue modificado el año 2009 (por los tribunales tributarios y aduaneros), el año 2012 (con Piñera), el 2014 y el 2016 (con Bachelet), el 2020 (de nuevo con Piñera) y el año 2022 (se modificó el IVA en aspectos estructurales).
En este estado de cosas, el Gobierno pretende impulsar una nueva reforma tributaria luego de la Ley de Cumplimiento Tributario (y en un segundo intento de la presentada el año pasado). En relación con los regímenes tributarios, se busca modificar el régimen general y agregar un nuevo régimen especial. De acuerdo con la información pública, se desintegraría el régimen general de impuesto a la renta y se crearía un nuevo régimen para las ferias libres con un monotributo.
En la reforma intentada el año pasado, se intentó crear un impuesto a las rentas del capital simultáneo con el impuesto global complementario, un impuesto al diferimiento de impuestos finales, una tasa de desarrollo y un impuesto al patrimonio.
La modificación del régimen general implica un alto costo para quienes se rigen por su regulación. Por un lado, encarece a los contribuyentes la administración de sus registros contables y tributarios y, por otro, complejiza la función fiscalizadora del SII (deben ser creados nuevos registros de rentas empresariales y reglas para su armonización y control).
Asimismo, cada nuevo impuesto implica regular su interacción con el resto de los que ya existen (o que se crean), debiendo establecerse reglas sobre créditos, exenciones u otros similares.
En relación con las condonaciones y beneficios, este año se estableció un impuesto sustitutivo sobre utilidades acumuladas –incluidas las del FUT- con una tasa preferencial de 12%. Adicionalmente, el actual proyecto incluye un incentivo de repatriación de capitales para que contribuyentes puedan blanquear capitales y rentas que no tributaron en la oportunidad legal.
Cada beneficio de este tipo permite obtener una recaudación inmediata. Sin embargo, no solo comprometen una mayor recaudación a futuro, sino que desnaturalizan la lógica con que opera el impuesto a la renta, dejando sin aplicación la progresividad sobre la cual está diseñado.
En relación con las reformas tributarias, los costos son variados. A nivel político, una reforma implica una negociación en el Congreso que deriva en incentivos tributarios para lograr su aprobación que comprometen cuantitativa y cualitativamente la recaudación.
Un ejemplo reciente: la aprobación de la reforma del 2014 requirió un impuesto de repatriación de capitales y un impuesto sustitutivo a las utilidades del FUT. Estas medidas obtuvieron una recaudación inmediata al costo de reducir la tributación futura sobre miles de millones de pesos en utilidades. Por si fuera poco, recién asumido el segundo Gobierno de Piñera, se comenzó a discutir la eliminación de estos regímenes (lo que se logró el 2020).
A nivel de legitimidad, la racionalidad del sistema tributario debería ser reconducible a los principios constitucionales que lo estructuran. En simple, la igual repartición de las cargas públicas debe considerar criterios proporcionales y progresivos de tributación, con el objetivo de identificar aquellas situaciones del mundo que son representativas de una aptitud económica efectiva para concurrir a las necesidades comunes.
A nivel administrativo, cada reforma requiere la dictación de una gran cantidad de normativa administrativa (circulares y resoluciones sobre los nuevos regímenes y las reglas de armonización). Esto implica que el SII debe destinar parte importante del tiempo de sus funcionarios en las instrucciones administrativas que regulan el detalle mandatado por la ley, debiendo destinar recursos, a su vez, para capacitar a sus funcionarios (en la vereda opuesta, esta exigencia de capacitación es especialmente costosa para los asesores de pequeñas y medianas empresas).
Esta crítica no implica que no deban existir regímenes especiales o cambios significativos. Más bien, busca que el debate considere los costos en términos de coherencia, racionalidad y legitimidad. Hay regímenes justificados (el de las pymes) y otros que no (el de las rentas presuntas y el de forestales); hay beneficios necesarios (para la reconstrucción de zonas afectadas) y otros que no (que ganancias de capital por acciones bursátiles tributen con un 10%).
Un sistema tributario como el descrito no recauda sobre la base de la capacidad contributiva. La insistencia con que son utilizadas las medidas tributarias ha fortalecido un sistema injusto que obtiene proporcionalmente más de los consumidores y trabajadores que de los contribuyentes con mayor patrimonio. Un primer paso sería realizar un diagnóstico del sistema tributario tal como se hizo en el año 1956, para identificar con exactitud el nivel de cumplimiento de la ley tributaria y las medidas necesarias que deben ser adoptadas.
En paralelo, es importante asegurar la estabilidad del sistema y ampliar el régimen general de tributación, lo que permitirá destinar los esfuerzos a reducir la evasión y elusión.
Avanzar en este sentido supone evitar reformar estos regímenes (salvo la derogación de aquellos injustificados) y enfocarse en la institucionalidad jurídica a través de la cual se fiscaliza el cumplimiento de la ley tributaria. En relación con esto, aunque el actual proyecto sobre cumplimiento tributario apunta en el sentido correcto, su negociación en el Congreso derivó en la pérdida de sus medidas más incidentes (por ejemplo, la aplicación administrativa de la norma general antielusión).
Es urgente hacer más razonable nuestro sistema tributario y recuperar su legitimidad. Para lograr esto, es esencial que la recaudación esté sostenida principalmente por el impuesto a la renta, dada la estructura progresiva con que está diseñado. Es la progresividad de este impuesto la que garantiza una recaudación fundada exclusivamente en la capacidad de contribuir de una persona o empresa.
