Reforma al sistema político: hacia un cambio minimalista pero sistémico

Un grupo de senadores (De Urresti, Ebensperger, Galilea, Lagos y Saavedra) presentó a fines de noviembre un proyecto de reforma constitucional que busca terminar con la fragmentación del sistema de partidos representados en el Congreso, como la indisciplina del mismo. El proyecto establece que accederán a la Cámara de Diputadas y Diputados los partidos políticos que obtengan al menos el 5% de la votación nacional en la respectiva elección de diputados o que hayan elegido ocho diputados.

Frente a esta regla general, se fija una regla transitoria que dispone que para las elecciones de 2025 se aplicará una barrera electoral del 4% de la votación nacional o haber elegido cuatro congresistas de la Cámara Baja. En caso de no alcanzar los porcentajes exigidos en la elección de 2025, los partidos podrán fusionarse o conformar federaciones.

Luego, la reforma plantea como otro eje estructural la pérdida del escaño en caso de que un parlamentario renuncie al partido por el cual fue elegido o decida militar en otro partido. Se propone la prohibición de las listas de independientes, y que el Servicio Electoral (Servel) actualizará cada 10 años la asignación de escaños de diputados.

Hoy no existe barrera de entrada al Congreso. Los partidos pueden acordar pactos y subpactos electorales y se vota por un candidato dentro de ellos. Son electos los candidatos de los pactos y subpactos más votados. En ello, se suman los independientes que concurren dentro de pacto o del subpacto. Paralelamente, un candidato independiente que junta firmas podría ser también electo. Tampoco hay reglas para controlar la indisciplina

La reforma es un avance, pero requiere vocación de mayorías. Primeramente, la reforma es valiosa por la expresión de voluntad de los propios parlamentarios (un grupo de ellos) de reconocer que se está frente a un problema del sistema político y que esa toma de conciencia conlleva la necesidad de corregir la fragmentación en la que se vive. Luego, la reforma avanza en el camino correcto (reducir la fragmentación), pero su foco está puesto en su particular visión sobre el problema y no en lo que el sistema político es y necesita.

En breve, a la propuesta le falta transversalidad y la experiencia muestra que siempre es difícil llevar a cabo una reforma política en contra de los mismos actores políticos.

La reforma aterriza en un sistema fragmentado, bloqueado y trabado. Es un hecho que el sistema político está fragmentado, como también que su vocación es a la fragmentación. Este modelo fragmentado opera en un sistema político donde el Presidente de la República tiene muchas facultades pero no logra obtener, por regla general, mayorías en el Congreso, de manera que el Legislativo, en especial las oposiciones, operan como jugadores de veto a las propuestas legislativas presidenciales y, al no contar con atribuciones normativas, bloquean y traban la relación, conllevando que el procesar las demandas ciudadanas sea muy complejo.

Además, el sistema electoral, por medio del voto por persona, habilita la existencia de un Congreso de liderazgos individualistas, debilitando los partidos políticos, de modo que –y se puede apreciar con plenitud en este periodo– lo que rinde es ser independiente, donde, consecuencialmente, la indisciplina es apreciada. 

Para examinar la reforma se debe diferenciar entre sectores políticos y partidos políticos. Para el diseño de una reforma al sistema político se debe diferenciar entre “sectores políticos” y ”partidos políticos”. Un sector político es un espacio ocupado y utilizado por uno o un grupo de partidos en el eje izquierda/derecha; ello, independientemente de sus actores particulares.

Ahora bien, como cada sector tiene partidos políticos específicos dentro de él, es necesario que cualquier reforma genere incentivos a los actores que existen, si no, carecería de sentido de realidad. 

La reforma aterriza en un nuevo sistema político de 4/4. En los últimos años (desde 2021) el sistema de partidos chileno se está configurando como un sistema de 4/4, es decir, con cuatro sectores políticos: una izquierda, una centroizquierda, una centroderecha y una derecha radical. Esto va dejando atrás nuestro clásico sistema de 3/3, propio del siglo XX, o el modelo de dos grandes bloques que existió en el marco de la transición.

Las elecciones parlamentarias de 2021 mostraron la aparición del actual Frente Amplio, el asentamiento del Partido Comunista y la aparición de distintas derechas (Evópoli, Republicanos) en el Congreso Nacional, ello, junto a las tradicionales centroizquierda y centroderecha.

Las elecciones de convencionales, pero en especial del Consejo Constitucional, confirmaron al Partido Republicano en el escenario político, lo que ha sido reafirmado en los últimos comicios subnacionales. Las elecciones de concejales y de gobernadores afirmaron este nuevo paisaje. Es más, muestra la reaparición de la centroizquierda a nivel comunal y regional, luego de dos procesos constitucionales con una escasa y nula representación, no configurándose el reemplazo de este sector por la nueva izquierda.

La reforma política debe tener una finalidad: la necesidad de procesar demandas ciudadanas. Otro elemento central es para qué queremos reformar el sistema político. Si solo nos interesara la representación, reducir el número de partidos es irrelevante, pero el sistema político, y los partidos en particular, están llamados a representar intereses y procesar las demandas ciudadanas.

La clave del sistema político es que las demandas sean procesadas y resueltas por la autoridad. Esto nos pone en el centro de la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo y cómo la interacción entre estos poderes permite (o no) responder a la ciudadanía.

En concreto, podemos comparar el sistema político durante Bachelet II, donde existían menos partidos y mayoría en ambas Cámaras, versus Piñera II y Boric, donde la fragmentación aumentó y el procesar demandas se ha hecho en extremo dificultoso.

¿Cuál es la diferencia? En el Gobierno Bachelet II menos partidos y doble mayoría. Piñera y Boric tienen más partidos y doble minoría. Es difícil en nuestro sistema presidencial contar con una doble mayoría, pero, al menos se puede instituir coherencia en el número de partidos, y equipararnos con otros sistemas políticos cuyas democracias son de alto estándar.

A nivel comparado, como regla general, las democracias que funcionan bien menos tienen sistemas de partidos con pocos partidos. Así, por ejemplo, Suecia 8 partidos, Estonia 6, Suiza 10, Noruega 10, Irlanda 10, Nueva Zelanda 6 partidos, Finlandia 9 partidos, Costa Rica. También vale la pena citar a la estable democracia uruguaya con 8 partidos.

La propuesta de los senadores como punto de partida. Aterrizando en la reforma planteada, esta aparece como un buen punto de partida, pero no permite resolver completamente nuestro problema. Es correcto castigar la indisciplina con la pérdida del escaño. También lo es la prohibición de listas de independientes. Pero, sobre el umbral del 5% requiere una tratativa más fina.

Su aplicación conllevaría la disolución de las fuerzas centrípetas, a menos que en 2025 estos se fusionen. ¿Fusionar por acto de la ley culturas políticas de décadas? Eso no lo pudo hacer ni Pinochet con el sistema electoral binomimal.

La existencia de un umbral electoral de entrada al Congreso. En 2014-2015 cambiar el sistema electoral binominal tuvo un alto costo. En vez de poder contar con un acuerdo transversal con las grandes fuerzas, el acuerdo se pudo cerrar con los pequeños actores emergentes, a cambio de garantizar su mantención en el Congreso. Eso abrió las compuertas de la situación que hoy vivimos.

La eliminación de los pactos parece ser la mejor fórmula para reducir el número de partidos, pero no tiene piso político hasta ahora. Con base en ello, la propuesta de umbral de los senadores será correcta si logra reflejar el sistema político en formación (4/4). En este escenario, la reforma planteada está llamada a dar cuenta de la realidad.

Si no lo hace, será una reforma artificial y de exclusión, como lo fue el sistema binominal con relación a la izquierda e incluso la derecha extrema; pero en este caso sería respecto de las fuerzas centrípetas que existen en la sociedad. La exigencia del 5% o de 8 parlamentarios, con los datos electorales que se tienen hasta ahora, dejaría fuera a la mayoría de la centroizquierda y Evópoli (centroderecha).

El núcleo de la reforma no debe estar únicamente en el umbral del 5% sino en el camino hacia a él. Salir del sistema de partidos fragmentado y avanzar hacia uno moderado en el número requiere generar incentivos para ello. Primeramente, es correcta la regla del 4% para las próximas elecciones si no se logra el 5% o, al menos, obtener 4 escaños. Esto permitirá activar el inicio de una transición entre el actual sistema y el nuevo al que se aspira.

Es más, el 4% podría, eventualmente ser el umbral general y permanente, dejando un sistema de más o menos 10 a 12 partidos. Pero, esta barrera requiere que el umbral vaya acompañado de una regla mayor a 4 escaños como alternativa, pues, si no, el incentivo estará en la negociación de inteligencia electoral por esos 4 escaños, más que en el número de votos obtenidos. Seis u 8 escaños haría difícil la negociación por escaños y pone el foco en el número de votos.

Las federaciones como puente entre los dos modelos. “También podrán ser parte de una federación de partidos políticos según se regule en la ley”. Esta es la única frase que contiene el proyecto sobre las federaciones, cuando debería ser uno de sus focos principales. Si el umbral fuese del 5% y 8 escaños, las federaciones de partidos operarán como etapa intermedia y como modelo de transición entre el actual sistema y el futuro. Permitiría la adecuación de los actuales partidos relativamente pequeños, con culturas partidarias asentadas, a un modelo de pocos partidos políticos.

Las federaciones de partidos es la formalización de la unión de distintos partidos políticos. Los partidos que no lograsen obtener el porcentaje exigido, se podrán federar. Se han criticado las federaciones ex post elecciones, pero en realidad, la federación ex post permite al partido buscar su espacio individual y, si no lo lograse, se le permitirá existir federadamente.

Esto requiere que la federación tenga cierta rigidez. Una alianza federada debería actuar como un solo partido y bancada en el Congreso, bajo las reglas aplicables a los partidos, pero adecuadas a la federación (por ejemplo, una directiva federativa que represente a los distintos partidos).

Es necesario evitar que la federación solo sea la sumatoria de partidos pequeños con miras a zafar de un impasse electoral. La unión expresa la voluntad de participar colectivamente. Esto puede llevar un camino a la fusión o que en la próxima elección la alianza federada pueda participar como tal o que sus partidos busquen obtener el 5%. Así, la posibilidad de federar debe ser antes y después del proceso electoral.

Fin al financiamiento universal de los partidos políticos. En plena crisis de la política en 2015, se logró promover y aprobar el financiamiento público de los partidos políticos. En ese momento, la coyuntura era hostil para los partidos tradicionales envueltos en el financiamiento ilegal, por lo que el “pulso” político llevó a promover un financiamiento universal con el objeto de contar con nuevos partidos que renovaran el sistema.

Esto no fue pacífico. El Ejecutivo de ese tiempo buscaba asentar el financiamiento al sistema de partidos que venía apareciendo y que ya contaba con actores provenientes de la izquierda (PC y al actual FA) y nuevas derechas (Amplitud en el Congreso y germinando Evópoli); pero esta tesis fue derrotada y primó la idea del financiamiento universal de cara a un big bang del sistema de partidos. El resultado, un sistema electoral que abrió la cancha, acompañado de un financiamiento sin barreras.

Ahora, luego de esta experiencia, debemos caminar hacia instituir una barrera electoral y al financiamiento, estableciendo un umbral (2 o 3% de los sufragios en la última elección de diputados) para acceder al financiamiento público, si no, el incentivo seguirá siendo contar con una minipyme política.

Elecciones presidenciales programáticas que incentiven coaliciones. La existencia del umbral de 5% o 8 escaños puede generar un escenario en el cual se vayan disolviendo los pactos electorales, pues es casi imposible una negociación electoral que se sostenga en la garantía de aseguramiento de los 8 escaños.

De este modo, la búsqueda del 5% convocará a los partidos a competir en todos (o casi todos) los distritos. Los pactos electorales son complejos y discutibles, pero tienen elementos positivos como lo es el generar voluntad de coalición. La competencia individual puede tender a un aislamiento o a una dificultad de acercamiento, asunto que se debe corregir con base en establecer alguna regla para la generación de coaliciones.

Es así como se podría consagrar en la Constitución, junto con las primarias, una norma que establezca las elecciones presidenciales programáticas, de modo que se vaya produciendo, en el año electoral, un ánimo de convergencia coalicional (primaria, primera y segunda vuelta).

Por ejemplo, permitir modificar el programa de Gobierno entre la primera y segunda vuelta presidencial generaría el espacio para ir solidificando la coalición oficialista, asunto que le permitiría al nuevo Presidente(a) contar con una coalición política y programática antes del primer día del Gobierno.

Nueva significación de los independientes. La figura del independiente es compleja en el orden político chileno. Incorporada por la Constitución de 1980 como mecanismo para quitar fuerza a los partidos políticos, hoy parece haber cumplido su finalidad.

Desde el retorno a la democracia fue una figura utilizada por la derecha política, pero desde la Convención Constitucional y, sobre todo en las últimas elecciones, es una categoría en auge en la centroizquierda e izquierda.

Los independientes pueden ser de dos tipos: aquellos que no se sienten identificados con una agrupación política determinada y aquellos que sí habitan el mismo espacio que un partido. Los primeros pueden mantener el estatus actual, pero los segundos son más bien personas que simpatizan con los partidos.

El aporte del independiente como simpatizante es nutrir al partido político de su visión “desde afuera”, pero perteneciente a ese sector.

Así, sería necesario que un candidato electo como independiente se sujete, durante el cuatrienio, al estatuto jurídico del partido político por el cual fue electo. Su significación está en la incorporación de tal visión en el mundo político partidario, no en su lejanía con el partido por el cual resultó electo.

Fortalecer la disciplina parlamentaria. La pérdida del escaño por renuncia al partido o cambiar de militancia es un planteo correcto en el camino a evitar la fragmentación. En esto me alejo de aquellos que sostienen que solo con reglas de disciplina, sin la necesidad de reducir el número de partidos, es suficiente. La experiencia muestra que los países que tienen reglas de disciplina son aquellos que tienen menos números de partidos (Austria, México, España), por lo que hay que buscar esa fórmula.

Ahora bien, creer que se puede lograr un orden del sistema solo con reglas de disciplina es distanciarse de la realidad reciente. Las normas antidíscolos tuvieron ese fin y la inteligencia política ha encontrado la forma de sortearla, ¿por qué no lo harían con las nuevas reglas? Así, el foco debe estar puesto en el sistema de partidos.

Por ejemplo, dejar de votar por personas y pasar a votar por partidos o listas cerradas. Igualmente fortalecer las bancadas y comités en la relación entre Ejecutivo y Legislativo, de modo de ir disolviendo el peso individual. Eso permitiría fijar un punto de inflexión en el individualismo parlamentario.

La urgencia de extender la cuota 60/40, ya que vence en las elecciones de 2029. Una de las urgencias es el vencimiento de la cuota 60/40 en las listas. La desigualdad estructural en el acceso al poder entre mujeres y hombres ha sido corregida progresivamente por medio de la institución de normas de equilibrio entre mujeres y hombres. En la Cámara de Diputados existía en 2014, sin cuota, un 15,8% de mujeres, pasando, con cuota, a un 23,5% en 2018 y en 2022 a un 35%.

El asunto es que el proyecto no contempla una regla sobre esta materia, por lo que queda aún por discutir, en el marco del proyecto de reforma, si la fórmula 60/40 se mantendrá o volveremos a los porcentajes de subrepresentación de mujeres. 

El ministro del Interior como ministro coordinador y articulador de la política. Por último, la creación del Ministerio de Seguridad conllevó reconocer al ministro del Interior como coordinador político del Gobierno. En el orden del sistema presidencial chileno, un ministro con este rol, al final, un jefe de gabinete, es estructural para articular y coordinar la política al interior del Ejecutivo, pero también hacia el Congreso como complemento del ministro de la Presidencia.

El ministro coordinador generará una antesala política para que no todos los problemas lleguen al Presidente y permitirá equilibrar las propias fuerzas del Gobierno, donde este ministro representará a aquel partido o fuerza que permitan o tienda a ordenar a los partidos de la coalición. Pero este ministro necesita un Congreso que funcione con cierto orden, con el cual se pueda articular la política. Un Congreso sostenido en la cultura del discolaje no le permitirá a ningún Presidente poder llevar a cabo un programa de Gobierno, ni estar cerca de aquello.

En resumen, se requiere una reforma política que no solo sea un par de dispositivos, sino que, aunque sea acotada, sea sistémica, es decir, un minimalismo sistémico que le permita al sistema político cumplir su finalidad más básica, que es procesar y resolver los problemas ciudadanos.