Opinión
El modelo se construyó de acuerdo a un paradigma de neoliberalismo radical, que fue totalizante y no fue neutral políticamente. Fue totalizante porque desmanteló el Estado empresario y el Estado de bienestar con las privatizaciones, hechas sin transparencia, con alta discrecionalidad y clientelismo.
Retomando la argumentación de la primera columna acerca de la simultaneidad del bajo crecimiento en los últimos tres lustros y el retroceso político experimentado; del desplome organizativo de los partidos de la Concertación; de la renuncias de figuras históricas, tales como parlamentarios y expresidentes del PDC y el PS; del debilitamiento de los partidos tradicionales de derecha (RN y UDI); y de la emergencia de una derecha extrema con el Partido Republicano, nada de ello se puede explicar sin considerar la política económica, y esta giró en torno a dos decisiones de alcances político-estratégico que marcaron el proceso económico y tuvieron consecuencias políticas. Estas fueron optar más por la continuidad que por la reforma del sistema económico heredado e impuesto por la dictadura y, en segundo lugar, definirse a favor de una política del consenso permanente en el tiempo con la oposición y los grandes empresarios.
La primera decisión no tomó en cuenta que el sistema económico heredado era bastante más que un conjunto de policies económicas, pues siguió un paradigma de neoliberalismo radical y con componentes ideológicos que fue totalizante y no fue neutral políticamente.
Además, en 1990, los economistas de centroizquierda carecían de un paradigma alternativo al de los Chicago Boys, con un diagnóstico propio, identificación de los defectos estructurales del “modelo” y organización de sus propuestas, asumiendo que debían reformarlo, basados en su crítica a la gestión económica de la dictadura.
Podrían haber formulado un paradigma económico en torno a una economía mixta, que es el que existe en la mayoría de las democracias avanzadas, o de una economía social de mercado, como la de Alemania.
Modernización económica antes de la democratización
Tres son los defectos estructurales del “modelo” que ha perdurado. El primero es la extrema debilidad del Estado, no sólo del Estado de Derecho, sino también el sesgo antiestatal de los Chicago Boys, que lo apartó por entero del mercado, dando una autonomía extrema al sector privado.
El segundo, como consecuencia de la ideología antiestatal, al final de la dictadura no hubo una administración pública moderna con funcionarios independientes, preparados y eficaces, fundamental para que un gobierno -de cualquier orientación- pueda concretar su programa. Es algo que está en el ADN de la sociología política desde Max Weber, como destacan administrativistas y cientistas políticos que estudian la administración pública. Todas las democracias modernas la requieren y en ellas se formó junto con los Estados nacionales desde el siglo XVIII, sobreviviendo revoluciones y guerras.
Esto marca una diferencia fundamental con la dictadura de Francisco Franco en España (1939-1975), que sí se preocupó de tener una administración pública moderna, al impulsar la modernización económica desde fines de los años cincuenta, la cual tuvo un papel destacado desde entonces.
El tercer defecto estructural es el sistema de pensiones de capitalización individual (AFP), impuesto por una privatización que no consideró el tránsito desde el anterior sistema de reparto, pues no tuvo en cuenta las debilidades del mercado de trabajo -bajos salarios e inestabilidad laboral- que lo harían inviable y, por ende, no podría entregar pensiones decentes.
Este defecto estructural lo advirtió José Pablo Arellano (1984), investigador de Cieplan, y era conocido por los ministros de Hacienda, Alejandro Foxley, y del Trabajo, René Cortázar (ambos PDC y también de Cieplan), del cual dependía el ente regulador de las AFP. Conviene recordar la predicción de Arellano, más tarde director de Presupuesto (1990-1996) y ministro de Educación (1996-2000): “El que un pequeño grupo de personas o empresas maneje tal cantidad de recursos no sólo envuelve el riesgo de qué actúen como oligopolio, elevando el costo y reduciendo la rentabilidad obtenida por los afiliados. Probablemente es más importante el poder económico que obtienen del manejo de tales recursos. Aun cuando, tanto el mercado financiero como las AFP y la industria de seguros, funcionaran en forma competitiva, el control de los recursos financieros proporciona poder económico como consecuencia de la naturaleza misma de tales servicios. Debido a los difíciles problemas de información e incertidumbre que hay envueltos en el mercado financiero es sabido que el precio no es la única variable que se utiliza para racionar el crédito. Por lo tanto, el control de esta importante fuente de recursos financieros proporciona ventajas a las empresas del grupo económico en cuestión y otorga capacidad para asignar los recursos según los intereses del grupo, los cuales no tienen por qué coincidir con los del país”.
Sin embargo, no se tomaron medidas para reformar la capitalización individual cuando se inauguró una democracia semisoberana en 1990 y con el tiempo se hicieron visibles las debilidades y limitaciones del sistema de AFP, hasta que en 2008 el gobierno de Bachelet hizo una importante reforma, al introducir el pilar solidario. Se perdieron valiosos años para haber reformado el sistema de pensiones y mejorado en forma sustancial sus montos.
Estos tres defectos estructurales no fueron enfrentados por los gobiernos posteriores a Pinochet. La permanencia de la arquitectura institucional del sistema económico anterior después del cambio de régimen en 1990 -y de sus políticas emblemáticas: las privatizaciones- transmitió sus defectos estructurales y carencias, lo que limitó las capacidades del Estado y del sector privado para avanzar al desarrollo. Hubo una excepción en un terreno: las políticas sociales para reducir la pobreza, con la decidida intervención del Estado, rompiendo la apelación al “chorreo” que produciría el crecimiento económico.
Se consolidó así un sistema económico más próximo al de “mercado puro”, incompatible con la democracia, que al de una “sociedad económica”, la que requiere una democracia moderna, en los conceptos y la teoría de la transición descrita por los profesores Juan Linz y Alfred Stepan. Para avanzar de una democracia semisoberana a una democracia representativa en forma, se necesitaban reformas institucionales al sistema económico, orientadas a establecer una sociedad económica, que es aquella que tiene instituciones que median entre el mercado y el Estado, se preocupa de que la sociedad tenga acceso a bienes públicos -independientemente de quien los provee-, protege a los más débiles de los “bandazos del mercado” y vela por promover la competencia y combatir los monopolios.
Como el gobierno del presidente Aylwin estuvo en minoría en el Senado, por los senadores designados, no presentó propuestas para reformar el “modelo”, empujado por lo que se conoce como “la ley de los efectos esperados”: asumía que serían rechazadas por esa mayoría. También afectó a los otros mandatarios concertacionistas. Esta decisión tuvo el efecto no buscado de favorecer la permanencia del sistema económico heredado.
En otras palabras, la modernización económica comenzó antes de la democratización, un hecho clave para comprender las debilidades y limitaciones del sistema económico resultante, lo cual tuvo importantes consecuencias, porque su arquitectura institucional estaba anclada en el régimen anterior. Además, los gobiernos democráticos no tuvieron un paradigma alternativo al de los Chicago Boys con el cual formular reformas para establecer una sociedad económica, que es lo que Chile necesita de manera inevitable si quiere tener una democracia estable.
La política del consenso
La segunda decisión fue optar por la política del consenso con la oposición y los grandes empresarios. Esta decisión tuvo considerables repercusiones políticas, perjudicando especialmente a los partidos y la participación electoral. En primer lugar, no fue transitoria, sino que permanente. Nunca se declaró concluida la política del consenso. Como demuestra la literatura sobre las transiciones que siguieron una política de consenso (España es el principal caso), es necesario reducirlas a un plazo delimitado, porque ello disminuye drásticamente los temas de confrontación político-electoral, lo que impide a los partidos exponer sus identidades ideológicas e históricas.
En segundo término, daña la calidad de la competencia política, porque reduce el debate público a ciertos temas acordados entre negociadores de gobierno y la oposición, lo que cohíbe y desestimula a los candidatos para presentar propuestas con las que los votantes pueden discernir a qué partido pertenecen y les impulsa a tomar una decisión de voto por mera simpatía o antipatía al candidato.
En tercer lugar, la política del consenso disminuye la participación electoral porque los ciudadanos observan que, independientemente de qué partido resulte ganador, el nuevo Gobierno continúa las políticas de aquel cuyo mandato termina, por lo que tiene estímulos poderosos para no concurrir a votar, en un sistema de voto voluntario acordado en el 2008 entre el gobierno de Bachelet y la oposición y puesto en práctica en el 2012.
Impacto del contexto autoritario en la modernización económica
Decíamos que la modernización económica ocurrió antes de la democratización y no después, como sucedió en las democracias avanzadas. No es indiferente el sistema político donde se realiza la modernización económica. Este configura el escenario institucional en que se desenvuelven los actores económicos, define sus policies y determina sus principales beneficiarios. Por ejemplo, las modernizaciones económicas en democracia impulsadas por el gobierno conservador de Margaret Thatcher en el Reino Unido (1979-1990) y en dictaduras, como la de Pinochet, tienen perfiles muy diferentes y producen resultados muy distintos.
Las primeras se distinguen, al menos, por seis características:
i) Consideran los intereses de los actores económicos, empresarios y trabajadores y de sus respectivas organizaciones.
ii) Sus equipos económicos son escrutados por la ciudadanía y están bajo control del Parlamento.
iii) El Estado de Derecho asegura la igualdad de acceso al mercado y a las licitaciones, las cuales se hacen con transparencia.
iv) Las privatizaciones se realizan después de establecer aquellas regulaciones necesarias para impedir que los monopolios estatales se conviertan en monopolios privados.
v) A las licitaciones se convoca a inversionistas nacionales y extranjeros.
vi) Existen efectivas normas legales que separan los intereses públicos y privados a fin de evitar que los decisores públicos y ejecutivos de las empresas estatales se beneficien con las privatizaciones.
Estas condiciones institucionales y políticas no se observaron en la modernización económica de Pinochet. Por ejemplo, la inexistencia en dictadura de barreras que separaran los intereses públicos de los privados -lo que benefició a estos últimos- persistieron inalteradas después del cambio de régimen. La puerta giratoria que hubo en los cambios de gabinete en dictadura, con altos ejecutivos de grupos económicos que pasaron al Gobierno, también ocurrió con exministros y altos funcionarios de la Concertación que pasaron al sector privado (lobistas, directores de empresas, gestionadores de crisis, asesores, etc.). La puerta giratoria permaneció porque los nuevos gobernantes no establecieron desde 1990 un régimen de incompatibilidades que lo hubiera impedido.
El “modelo” se construyó de acuerdo a un paradigma de neoliberalismo radical, que fue totalizante y no fue neutral políticamente. Fue totalizante porque desmanteló el Estado empresario y el Estado de bienestar con las privatizaciones, hechas sin transparencia, con alta discrecionalidad y clientelismo, beneficiando a sus altos ejecutivos y a colaboradores del antiguo régimen. Sus policies se aplicaron bastante más allá de la economía, con la introducción de mecanismos hegemónicos de mercado en la educación, la salud, los servicios y las pensiones, con el lucro como recurso fundamental en la provisión de cada uno de estos bienes públicos.
No fue neutral políticamente porque persiguió objetivos estratégicos:
i) Contribuir a la legitimación del nuevo orden institucional, una democracia protegida.
ii) Debilitar las bases sociales de los partidos de centroizquierda para que perdieran el liderazgo que detentaron antes del golpe.
iii) Fortalecer las bases económicas y sociales de los partidos de derecha, para controlar el proceso político después que los militares volvieran a sus cuarteles.
Estos objetivos fueron alcanzados. Cincuenta años después del golpe de Estado, la derecha es la principal fuerza política y tiene las mayores posibilidades de ganar la elección presidencial de 2025 e impulsar un programa restaurador más decidido que el que tuvo Piñera en sus dos gobiernos.
A modo de conclusión
Son tiempos difíciles para la democracia en el mundo, pues predomina una visión pesimista sobre este régimen político. Los títulos de libros de destacados estudiosos de las democratizaciones lo confirman: Demokratie und Krise (Merkel, 2015), How democracies end (Runciman, 2018), How democracies die (Levitsky y Ziblatt, 2018), Crises of Democracy (Przeworski, 2019) y ¿Democracia muerta? (Luna, 2024), entre otros.
Razones no faltan para el pesimismo. Algunas democracias fueron reemplazadas por regímenes híbridos (Hungría) o autoritarios (Nicaragua, Venezuela); otras han experimentado un declive, erosión o retroceso democrático.
Las dificultades de las democracias también se presentan en aquellas tradicionales y consolidadas, con el Brexit en el Reino Unido y las presidencias del magnate Donald Trump en EE.UU., tanto la anterior (2017-2021) como la que comenzará el 20 de enero próximo. Destacados académicos se preguntaron en su primer gobierno hacia dónde conduciría Trump a su país, haciendo temer a uno de ellos, el prestigioso jurista de la Universidad de Harvard, Cass Sunstein, que podría avanzar hacia un régimen autoritario. Este temor cobra actualidad con la segunda administración de Trump.
Chile ha sido mantenido fuera de esta visión pesimista de la democracia en América Latina y el mundo. Predominan opiniones elogiosas de su historia de 35 años desde el fin de la dictadura. Se le considera como una “democracia fuerte”, junto con Uruguay y Costa Rica. Sin embargo, Uruguay es la única “democracia fuerte” de América del Sur, pues posee indicadores muy superiores de calidad de la democracia en comparación con Chile en asuntos clave, como la solidez del sistema de partidos, el nivel de la participación electoral, las desigualdades de ingreso y la cultura política.
En consecuencia, Chile continúa siendo una “democracia defectuosa”, para emplear el concepto de Wolfgang Merkel, o una “democracia semisoberana” como la definí hace diez años. Ahora el país está en un estado muy difícil, que augura un futuro incierto. Hay estancamiento económico y retroceso político, con defectos estructurales persistentes que deben ser corregidos con una perspectiva sistémica.
El grave retraso en las decisiones del Estado respecto de proyectos de inversión de distinta naturaleza y envergadura -la llamada permisología- es una consecuencia de la ideología antiestatal de los Chicago Boys, que definió al mercado sin Estado, que se mantuvo tras el cambio de régimen porque los Cieplan Boys y los Chile 21 Boys no tuvieron un paradigma económico alternativo, que resaltara el papel del Estado en la economía y la necesidad de una administración pública moderna y eficaz, con altos funcionarios que permanecieran con los cambios de gobierno. La ideología antiestatal también dañó el Estado de Derecho y sus capacidades para lograr seguridad ciudadana, amenazada por el crimen organizado y las bandas del narcotráfico, todo lo cual hace más complejo avanzar al desarrollo económico y político.
En las primeras dos décadas sin Pinochet no es el momento de una mirada complaciente del desarrollo económico y político de Chile, pero tampoco del pesimismo. Se requiere de realismo y audacia para identificar las verdaderas causas de los problemas que enfrentamos y tener voluntad política para impulsar reformas institucionales de verdad, comenzando por enfrentar los defectos estructurales del sistema económico para avanzar en forma decidida al desarrollo y establecer una sociedad económica. Y también para enfrentar el retroceso político, con reformas institucionales al sistema político que hagan posible salir de la democracia semisoberana y desplazarse hacia una democracia representativa moderna, con partidos fuertes, un personal político de mejor calidad y también una mejor calidad del discurso y la acción política.
