El Estado en Chile: más luces que sombras

Por medio del estudio La modernización del Estado en Chile de 1990 a la actualidad, que la Subsecretaría de Hacienda licitó y contrató con nuestro Centro de Sistemas Públicos, logramos formarnos un diagnóstico claro de lo ocurrido en todo este período.

En primer lugar, el país experimentó de 1990 a 2023 una transformación espectacular: la población pasó de 13 a 20 millones; el PIB per cápita se multiplicó 6,5 veces; la pobreza pasó del 68 % al 6,5 %; la esperanza de vida de 73 a 79 años; la mortalidad infantil de 1,9 % a 0,6 %; y el Índice de Desarrollo Humano del PNUD mejoró de 71 % a 86 %. Pocos países en el mundo han tenido estos logros en solo tres décadas, y muchos de estos cambios se debieron al actuar del Estado en cooperación con el sector privado. Quedamos al debe, eso sí, en que la desigualdad (Índice de Gini) disminuyó insuficientemente, de 57 a 43, versus 32 que es el promedio OCDE.

Entre los cambios de plano preocupantes destacan: la disminución a la tercera parte en el número de nacimientos anuales, con lo cual entramos de lleno al descenso demográfico; un temible salto reciente en delincuencia, especialmente por la llegada de los narcos; y la caída en la productividad total de factores PTF, de +3.4 a -0.4 en el período, lo cual significa que recientemente no han habido cambios innovadores, organizacionales ni educativos que mejoren la capacidad productiva nacional, lo que sí ocurrió entre 1990 y 2005. Aun con lo avanzado en indicadores de crecimiento y de equidad, el país lleva cerca de 15 años en una tendencia de lento pero progresivo deterioro económico y político. Es una enfermedad crónica -no una crisis- cuya raíz posiblemente se hunde en los cambios del sistema político a partir de 2005 -períodos de cuatro años con elecciones municipales entre medio-, potenciados con la proliferación de partidos políticos, así como las numerosas crisis de probidad, catástrofes telúricas, disputas constitucionales, más el estallido y la pandemia. 

Aunque le cueste a algunos aceptarlo, el Estado de Chile ha sido comparativamente austero: el gasto público es hoy 27 % del PIB vs. el 41 % en la OCDE, con varios países sobre el 50 %. La deuda pública de la cual tanto se reclama en los medios es hoy 42 % del PIB, pero es 109 % en la OCDE, con países cerca de 300 %. Se ha hecho también un gran caudal respecto al aumento del empleo público y esto es efectivo, con evidentes bolsones de ineficiencia y desorden en varias instituciones, que se traducen no solo en malgasto de recursos sino también en mala calidad de servicio. Esto se manifiesta sobre todo en decenas de “programas” creados generalmente fuera de las estructuras formales, persistentemente mal evaluados. Con todo, esta afirmación respecto al sobreempleo público debe ponderarse: este es hoy el 18,7 % del empleo total, y el promedio OCDE es 21 %. Esto, por cierto, no quita la urgencia de realizar la anhelada reforma al Estatuto Administrativo.

En la misma línea y sorprendentemente, la eficiencia  del gasto público de Chile ha sido la cuarta más alta de los países de la OCDE, sistemáticamente desde 2005 hasta 2017, último año cubierto por los estudios de dicha entidad. En simple, los “kilómetros de logros -en educación, infraestructura, salud, equidad, etc.- por litro de gasto público” han sido comparativamente mucho mejores que la idea ya instalada de la ineficiencia estatal. En salud, por ejemplo,… tenemos la eficiencia más alta del mundo, pues nuestra esperanza de vida al nacer y la mortalidad infantil (los dos indicadores clave) son iguales a las de Estados Unidos, con un décimo del gasto. Las personas no se mueren prematuramente gracias al GES (aunque las listas de espera no-AUGE son eternas). Por otro lado, según el World Governance Index, Chile ha figurado en el primer quintil de países con los indicadores más altos en Calidad Regulatoria y en Efectividad Gubernamental durante los últimos 25 años. Son datos contraculturales, pero muy ciertos. 

Sin embargo, Chile está peor que todos los países avanzados en el indicador de eficacia, es decir, en sus “kilómetros totales de logros”. Al ser “los litros de gasto público” cerca de la mitad del promedio OCDE, y existiendo estos bolsones de ineficacia, logramos avanzar mucho menos que cualquier país avanzado en términos absolutos: pocos kilómetros pavimentados, bajos resultados educativos en el test de PISA, etc.

Finalmente, destacamos que, de 1990 a 2023, el Estado se transformó radicalmente mediante 254 reformas sustanciales que requirieron legislación, casi ocho por año, así como incontables reformas institucionales de gestión interna. Concesiones, Alta Dirección Pública, Inclusión, Transparencia, Reforma Penal, etc. El Estado también se complejizó estructuralmente: si alguien se atreviera a dibujar el organigrama completo, le tendrían que caber en el cuadro 671 instituciones entre municipios, gobiernos regionales y provinciales, ministerios y servicios públicos. Se atendieron así nuevas y emergentes preocupaciones ciudadanas, como por ejemplo, medioambiente, innovación, género, niñez, ministerio público, desarrollo social, etc.

En suma, en estos 33 años el Estado de Chile impulsó una enorme expansión económica y social de la mano con el sector privado, ha sido austero en sus finanzas y en general muy eficiente en el gasto público. Se complejizó significativamente en su estructura para atender nuevas demandas sociales, pero tiene grandes asignaturas pendientes en materia de eficacia y calidad de sus logros en salud, educación, vivienda y combate a la delincuencia. Lo más importante: a) todavía no tenemos un acuerdo transversal acerca del rol, tamaño y funciones que debe llevar a cabo el Estado y cuáles delegar a terceros; b) lograr consenso gremial y político para redefinir el añejo Estatuto Administrativo y c) continuar la lucha contra la desigualdad, ojalá disminuyendo el Índice de Gini hasta el promedio OCDE.

El extenso estudio de 400 páginas está disponible junto con un Resumen Ejecutivo de 23 páginas en la web del Consejo Asesor Permanente para la Modernización del Estado. Contiene entre otros insumos a) los resultados de una encuesta sobre el tema, b) un estudio longitudinal que recorrió lo ocurrido en cada gobierno, c) 12 estudios de caso de reformas del Estado en profundidad, d) un check list –que destilamos del diagnóstico- de nueve prerrequisitos indispensables para que cualquier reforma futura aumente sus posibilidades de éxito, e) una propuesta de Visión 2050 para el Estado y f) 18 propuestas de reformas y modernizaciones de corto y largo plazo.