La reforma educacional de Bachelet: una defensa (segunda parte)

El segundo proyecto de la reforma educacional de Bachelet (en la primera parte nos hemos referido al proyecto sobre Inclusión) fue aquel sobre carrera docente, que fue aprobado por una amplia mayoría.

Ocurre que, en el preproyecto inicial, y en las tratativas preliminares, se fortalecía la carrera docente, con un incremento económico para los profesores y profesoras, y un mejoramiento en el sistema de evaluación docente (que iba de la mano del aumento de remuneraciones), solo en el sector subvencionado público o estatal (unos 90 mil profesores).

Los 27 parlamentarios de la DC solicitamos, en la elaboración y tramitación de ese proyecto, que se extendiera al conjunto de la educación subvencionada, incluidos los 100 mil profesores y profesoras de la educación particular subvencionada.

Así se hizo y así se aprobó.

Cerca de 200 mil docentes de la educación subvencionada recibieron en los años de Bachelet II y bajo el Gobierno del Presidente Piñera un apreciable aumento en sus remuneraciones, que bordeaba, en promedio, un 20 o 25%, con distintos tramos y requisitos.

La contrapartida de ese aumento de remuneraciones fue un perfeccionamiento del sistema de evaluación docente, tema que siempre ha sido muy sensible para el Colegio de Profesores, que ha sido históricamente resistente a la evaluación docente (la considera una señal de “desconfianza” en los profesores).

Creo que deberíamos haber hecho más sobre la evaluación docente, especialmente en consideración a que iba unida a un apreciable aumento de remuneraciones.

El proyecto apunta a la formación inicial docente y fortalecimiento e incentivos sobre carreras de pedagogía; modifica el Estatuto Docente y crea un Sistema de Desarrollo Profesional Docente; establece una carrera nacional obligatoria para todos los docentes, carrera que se divide en tramos (Inicial, Temprano, Avanzado, Experto I y Experto II), además de normas sobre sistema de acceso.

Mi propia evaluación del proyecto sobre Carrera Docente es que fue muy positivo en materia de aumento de remuneraciones, pero débil e insuficiente en materia de evaluación docente. Esta última permanece como una asignatura pendiente en el sistema educacional chileno (ya iremos al proyecto sobre Nueva Educación Pública).

El 4 de marzo de 2017 fue promulgada la Ley 20.903 que crea el sistema de desarrollo profesional, estableciendo requisitos para ingresar a estudiar pedagogía. Hace obligatoria la acreditación de esta carrera y genera condiciones para una formación de calidad de profesores.

Nueva Educación Pública

Es así como llegamos al tercer proyecto de la reforma educacional de Bachelet, mucho más controvertido que el anterior, en este caso aprobado básicamente con los votos de los parlamentarios de la Nueva Mayoría.

Si el primer proyecto (inclusión) es más conocido como el sistema de la “tómbola”, este proyecto es más conocido como el proyecto del “SLEP Atacama”, sinónimo de un desastre (al menos así ha quedado instalado en el imaginario colectivo).

Lo cierto es que la inmensa mayoría de los alcaldes del país, de gobierno y oposición, de izquierda, centro y derecha nos pidieron al Gobierno y al Parlamento que el Estado se hiciera cargo de la educación municipal.

Es cierto que hubo mucha ideología en este debate (la municipalización fue iniciada por la dictadura en 1981), pero los argumentos de los alcaldes eran mucho más aterrizados y prácticos: la inmensa mayoría de ellos nos comunicó, en muchas sesiones dedicadas al tema, que sencillamente no estaban en condiciones de gestionar de manera adecuada los colegios municipales, y que carecían de los recursos financieros para hacerlo (los pocos municipios que fueron a la comisión en defensa del sistema vigente eran municipios que sí tenían recursos financieros y capacidad de gestión).

La política tiene que lidiar con la realidad tal cual es, y esa era la realidad con la que nos encontramos después de años y décadas de debate sobre la “municipalización” de la educación pública.

Por mi parte, llegué a la conclusión de que, entre los 20 o 30 funciones que debía atender un municipio, la educación pública era solo una de ellas, lo que hacía necesaria la creación de un ente jurídico y administrativo con giro único: la educación municipal.

Fue así como surgieron los Servicios Locales de Educación Pública (SLEP), como el corazón de la ley sobre Nueva Educación Pública (NEP)

Por un lado, yo les hacía ver a los alcaldes que cuando hablaban de “traspasar los colegios municipales el Estado”, olvidaban que ellos mismos eran el Estado, a nivel descentralizado (muchos defendimos el esquema de descentralización).

Algunos parlamentarios, los de izquierda, querían traspasar los colegios al Estado a nivel central (Santiago), cosa a la que nos opusimos los parlamentarios de la DC. Nuestro argumento fue que había que radicarlos a nivel local, cerca de la comuna, el municipio, los alcaldes, los padres y apoderados, la comunidad.

Y así fue.

La Ley 21.040, promulgada el 16 de noviembre de 2017, crea el Sistema de Educación Pública, dirigido por una Dirección de Educación Pública, a nivel central, radicando el corazón del proyecto y de su estructura administrativa en los SLEP, a nivel local.

Estimo que lo más destacable de ese proyecto son los fines, el objeto, los principios y la estrategia nacional en torno a la educación pública, un enunciado nunca antes visto, por su integralidad y profundidad, en la historia de la educación pública chilena.

El corazón de la reforma son los SLEP, cuya implementación se hizo en forma gradual (ahí aparece en escena el “SLEP Atacama”, convertido en verdadera caricatura del proyecto).

La ley contempló el traspaso de la educación pública desde 345 municipios a 70 Servicios Locales de Educación (SLEP), en forma gradual, con una suerte de pausa en 2021 para la evaluación de la marcha del sistema. Fue así como en mayo de 2021 el Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública formuló en su informe 55 recomendaciones sobre la implementación de los SLEP.

Mi impresión es que los problemas que hemos visto son más de implementación que de diseño (sin perjuicio de los cambios que habría que introducir sobre esto último).

Uno de los grandes problemas ha sido la desinversión en infraestructura por parte de los municipios en la etapa de transición, problemas burocráticos como sobredotaciones y falta de flexibilidad administrativa, y la dificultad para encontrar directivos con las calificaciones adecuadas.

En todo caso, al momento de escribir estas líneas ya son 24 los SLEP traspasados (9 de ellos a comienzos de 2025) y dos más en el curso de lo que resta de este año.

En la actualidad, contamos con el informe favorable del Centro de Investigación Avanzada en Educación (CIAE) y el Centro de Sistemas Públicos (CSP), ambos de la Universidad de Chile, que actuaron como agentes evaluadores externos del Ministerio de Educación y de la Dirección de Educación Pública, del mismo ministerio.

Esos informes, elaborados en el marco de la Ley de Presupuesto de 2024, recomiendan continuar con el sistema de traspasos desde el municipio hacia los SLEP, junto con la necesidad de resolver nudos críticos en su implementación (en la misma línea se ha pronunciado el Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública).

Tengo la convicción de que ese proyecto está bien orientado, y que los problemas que hemos visto son de implementación más que de diseño. Si bien puede decirse que la estructura jurídica del SLEP es débil en el marco del Derecho Administrativo chileno, los problemas son básicamente de implementación, en la medida que, por ejemplo, en el proceso de traspaso, los municipios fueron dejando de invertir en los colegios (en junio de 2024 se suscribió un convenio entre el Mineduc y el Gobierno Regional para invertir $ 25 mil millones en 33 establecimientos del SLEP Atacama, proyecto que está en plena ejecución).

La ventaja de una implementación gradual es que hay un aprendizaje y una capacidad para mejorar y perfeccionar el sistema sobre la marcha.

Educación superior

El acceso a la educación superior (universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica) ha sido explosivo en las últimas tres décadas, pasando de 200 mil alumnos y alumnas a comienzos de los años 90, a 1.385.828 en 2024.

Ocho de diez de esos alumnos y alumnas son primera generación en sus familias en la educación superior. El acceso a la educación superior ha sido un aspecto de la democratización del país.

El esfuerzo que se ha hecho es inmenso. Chile destina un 2,4% del PIB a educación superior, correspondiendo a la proporción más alta de los países de la OCDE; un 50% se origina en fuentes fiscales y otro 50% en fuentes privadas, aproximadamente. Cabe hablar de provisión y financiamiento mixto, público y privado, aunque hay que decir que cerca del 80% de la matrícula universitaria lo es en establecimientos privados (en la educación técnica superior la participación privada supera el 90%).

Lo cierto es que, hasta la promulgación de la Ley 21.091 sobre Educación Superior, el 11 de mayo de 2018, la educación superior chilena permanecía como un sistema absolutamente desregulado. Considerando las características de la educación superior y los ingentes recursos públicos y privados que se dedican a ella, se hacía imprescindible un adecuado marco regulatorio.

Solo uno de los aspectos controvertidos era el lucro en educación superior (cuestión que está prohibida desde la creación del sistema a comienzos de los años 80), pero había una serie de aspectos que permanecían en la penumbra.

Tratándose de un bien público como la educación, sobre la base de un financiamiento y provisión público y privado, como es la realidad de nuestro país, la nueva Ley de Educación Superior contempló toda una normativa sobre temas de institucionalidad (Subsecretaría y Superintendencia de la Educación Superior), calidad y acreditación (Sistema Nacional de Aseguramiento de la Educación y Comisión Nacional de Acreditación), financiamiento institucional para la gratuidad (tal vez el aspecto más controvertido de la ley), y otros aspectos generales de financiamiento (incluido el espinudo tema de las personas relacionadas, que fue la modalidad para burlar la prohibición de lucro en la educación superior, entre otros aspectos).

Habrá que ver hasta qué punto la nueva legislación e institucionalidad han conducido a una sobrecarga burocrática y administrativa (la ley tiene 124 artículos permanentes y 46 transitorios, junto con una fuerte innovación institucional), pero, en lo grueso, el objetivo era regular un ámbito que había permanecido absolutamente desregulado.

Solo el tiempo dirá qué tan logrados fueron los fines, objetivos, institucionalidad y normativa referidos a la educación superior; uno de los aspectos más críticos (y dudosos, a mi entender) fue (y es) el referido al financiamiento para la gratuidad.

En agosto de 2021 (año de la movilización estudiantil) todos los partidos de oposición al Gobierno del Presidente Piñera, incluido el PC (yo era presidente de la DC), suscribimos un compromiso sobre financiamiento que establecía gratuidad hasta el 70% de menores ingresos (en régimen, a través de un proceso gradual), junto con un perfeccionamiento de becas y créditos (las llamadas “ayudas estudiantiles”).

Pues bien, para hacer la historia corta, el programa de gobierno de la Nueva Mayoría, en el que participé activamente como senador y presidente del partido, contempló 100% de gratuidad, y en cinco años, es decir, a partir de 2018, tendríamos que haber llegado a gratuidad universal (fue el único aspecto del programa que no compartí, lo que trascendió públicamente y me costó varios sinsabores entre los dirigentes de la Nueva Mayoría, pero respondió a una íntima convicción).

Nunca he sido partidario de la gratuidad universal en educación superior, pero, al margen de mi posición personal, y junto con reiterar el compromiso con el 70% que teníamos todos los partidos de la Nueva Mayoría, objetivamente el compromiso de gratuidad universal fue un error.

Primero, es imposible de financiar –esa sola medida costaba US$ 3.500 millones, según el Informe Financiero del Ministerio de Hacienda– y, además, considero que es regresivo: ¿cómo se le explica al país que el 90% de menores ingresos, suponiendo que llegamos a ese decil, lo que es una quimera, le va a financiar la universidad al 10% más rico?

Tanto es así que, ante la evidente incomodidad de los ministros Rodrigo Valdés y Nicolás Eyzaguirre en torno al tema de la gratuidad universal, hubo que inventar un artículo 34 transitorio (el llamado artículo de los “gatillos”) para hacer el aumento de gratuidad, más allá del 60% inicial, contingente a los ingresos fiscales estructurales como porcentaje del PIB; es decir, en la medida que aumentaba el PIB, avanzábamos en gratuidad hasta completar el 100%.

Era tan rebuscado todo (hablé en la Sala del Senado de un artículo “engañoso”, pues creaba solo la apariencia de gratuidad universal) que con los senadores Fulvio Rossi y Patricio Walker nos abstuvimos en la votación del 34 transitorio.

En fin, el tema no está zanjado. Cabe destacar que al momento de escribir estas líneas más de un 40% de los alumnos y alumnas de educación superior tiene gratuidad, lo que es un gran avance.

Hay un nuevo proyecto de ley del Gobierno del Presidente Boric sobre financiamiento de la educación superior, igualmente controvertido. Las grandes perjudicadas en materia de financiamiento de la educación superior son las universidades complejas, volcadas a la investigación, las que deben adecuarse a los “aranceles regulados” propuestos por un Comité de Expertos, los que financian un promedio, con grave perjuicio de las universidades complejas, las más prestigiosas del país.

Raya para la suma, voté a favor de este proyecto y creo que ha sido un avance importante en materia de regulación de la educación superior; con la reserva que hago del sistema de financiamiento institucional para la gratuidad.

Universidades estatales

Lo que era un solo proyecto sobre educación superior, lo desmenuzamos en dos: uno general, sobre educación superior y otro más específico, sobre educación estatal, con miras a un reconocimiento de la especificidad de las universidades estatales.

Cabe recordar que hasta 1980 había solo nueve universidades en Chile (actualmente son 54), todas públicas (en un sentido amplio), cuyas matrices históricas fueron la Universidad de Chile y la Universidad Católica, y sus distintas sedes en provincias o regiones.

Las ideas matrices del proyecto se refieren a reconocer la especificidad conceptual y jurídica de las universidades del Estado; explicitar el rol del Estado con las universidades; establecer las reglas básicas del gobierno universitario; velar por su calidad académica e institucional; modernizar su gestión administrativa y financiera; establecer el régimen jurídico de los académicos y funcionarios no académicos; promover la coordinación entre las mismas, y regular el financiamiento y plan de fortalecimiento de las universidades del Estado.

Hubo un debate sobre si cabía un solo proyecto sobre educación superior, o dos, este último a partir de la especificidad de las universidades estatales.

Creo que fue una decisión correcta separarlo en dos. El tiempo dirá sobre la pertinencia y contenidos de esta ley, pero su votación, a diferencia de los proyectos de ley anteriores, fue mucho más pacífica, aprobada por una amplia mayoría.

El 25 de mayo de 2018 se promulgó la Ley 21.094 sobre universidades estatales, completando la reforma educacional del segundo Gobierno de la Presidenta Bachelet, del que fui parte de principio a fin, incluyendo mi rol como presidente de la DC, senador y presidente de la Comisión de Educación del Senado.

Como en el periodo electoral que se avecina se empieza a instalar la idea de que la reforma educacional de Bachelet II fue una especie de fracaso (tómbola, SLEP Atacama, financiamiento para la gratuidad en la educación superior, entre las principales críticas opositoras), he querido dejar testimonio, incluida alguna apreciación crítica y autocrítica, sobre una reforma que no dudo en calificar de un aporte positivo para el país.

Conclusión

¿Por qué el Apruebo Dignidad (PC y Frente Amplio) no incluyó en su programa de gobierno una reforma educacional propiamente tal (considerando especialmente que sus principales líderes surgieron a la vida pública en el movimiento estudiantil de 2011)?

Respuesta: porque la reforma educacional, en sus lineamientos fundamentales, se hizo bajo el segundo Gobierno de Bachelet.

Lo que cabe más bien, con miras a las próximas elecciones presidenciales y parlamentarias, y en una perspectiva de futuro, es concentrarse en una adecuada aplicación o implementación de estos cuerpos normativos y cambios institucionales, en el entendido que seguramente hay mucho que perfeccionar, corregir, adaptar a los cambios de los últimos años, pero actuando sobre un terreno fértil.

Los cinco proyectos de ley a los que me he referido no son la última palabra sobre la materia, pero sí son–-esa es mi íntima convicción– un terreno abonado sobre el cual construir.

El foco de toda esa reforma y de lo que hemos hecho en los últimos 35 años desde la recuperación de la democracia –cada Gobierno hizo su aporte–, y lo que viene hacia adelante, es la educación entendida como bien público, a través de un sistema de provisión y financiamiento público y privado.

Tal vez sea ese el concepto central de la reforma educacional del segundo Gobierno de Bachelet.