Se aplaza reforma de pensiones: Gobierno ingresará nuevas indicaciones tras informe del CFA

La Comisión de Hacienda del Senado decidió no despachar la reforma de pensiones este miércoles, luego de detectar “elementos de riesgo” que deben ser revisados antes de su discusión final. La decisión, anunciada por el presidente de la instancia parlamentaria, el senador Felipe Kast (Evópoli), significa que la votación en la Sala de la Cámara Alta, prevista inicialmente para este jueves 23, se postergará.

El senador Kast explicó que la medida responde a dos motivos específicos. En primer lugar, las recomendaciones realizadas por el Consejo Fiscal Autónomo (CFA), que deben materializarse en indicaciones concretas. Además, el informe de la Comisión de Trabajo, que es clave para el análisis del proyecto, llegará la mañana de este jueves, lo que hace imposible que se discuta con la debida anticipación.

“Hemos recogido las observaciones del CFA y las traducimos en siete puntos que van a presentarse como indicaciones mañana”, confirmó el ministro de Hacienda, Mario Marcel, a la salida de la comisión.

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Según el senador Kast, es de toda seriedad y responsabilidad, postergar la votación de la reforma prevista para este jueves. Esto, “probablemente ocurra la próxima semana”, añadió el titular de la comisión.

Cabe mencionar que, en el marco de la tramitación del proyecto en la Comisión de Hacienda, este miércoles expuso el presidente del CFA, Jorge Rodríguez Cabello, quien detalló 11 riesgos fiscales y sus medidas de mitigación (ver detalle al final de esta nota), los que fueron acogidos por el Ejecutivo y los senadores.

El senador Ricardo Lagos Weber (PPD) recalcó lo expuesto por el CFA: “El hacer nada también tiene un costo, el no avanzar en una reforma de pensiones tiene un costo, un costo financiero para el Estado de Chile. ¿Por qué? Porque la PGU va a seguir aumentando a niveles tan altos que va a ser una carga muy fuerte para el Estado chileno”.

“Todas aquellas sugerencias, además, son completamente abordables en la tramitación del proyecto”, agregó el senador Lagos Weber.

Desde la Cámara de Diputados, ya que nuevamente se modifica el cronograma del proyecto, militantes del partido Demócratas, hicieron un llamado al Presidente Gabriel Boric para convocar una sesión en la última semana de enero. “Aunque el Partido Republicano se oponga, le pedimos al Presidente que convoque en los tiempos necesarios para sesionar, porque no es ningún problema, y estamos disponibles la gran mayoría de las bancadas, salvo una”, señaló la jefa de bancada, Joanna Pérez.

En el mismo tono se manifestó el diputado Jorge Guzmán, jefe de la bancada de Evópoli. Ya que el Senado necesitará más tiempo para despachar la reforma, el parlamentario sugirió que, pese a la oposición del Partido Republicano, el Mandatario tiene las atribuciones para convocar a sesión la próxima semana, durante la semana distrital, y evacuar prontamente la reforma.

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¿Cuáles son los riesgos fiscales?

1. Sostenibilidad de los compromisos de gasto fiscal que implica la reforma

Riesgo: Existe cierta incertidumbre respecto de la cantidad y la gradualidad de la recaudación de la ley de cumplimiento tributario, la fuente de ingresos permanentes para financiar los gastos permanentes de la reforma, que en régimen se espera que recaude el equivalente a 1,5% del PIB por año. La recomendación del CFA en su momento fue que debe existir un calce entre los ingresos y gastos, considerando su cantidad y temporalidad.

Medida de mitigación: Partir con un nivel más bajo de compromisos de gasto fiscal, y activar su aumento (ya sea en cobertura o monto de los beneficios) en la medida que se cumplan ciertas condiciones a partir de gatillos automáticos.

Posibles gatillos pueden definirse, por ejemplo, en función de alcanzar umbrales de ingresos estructurales como porcentaje del PIB, cumplimiento de metas de balance estructural superavitario y crecimiento económico. Cabe notar que el proyecto original consideraba este tipo de mecanismos, el que también se ha utilizado en otros ámbitos, como la gratuidad para educación superior.

2. Monitoreo integral de los riesgos fiscales del Gobierno Central y el FAPP

Riesgo: Como el proyecto de ley define al FAPP como una entidad separada del Gobierno Central, mientras que la regla fiscal dual vigente en Chile aplica solo al Gobierno Central, los riesgos fiscales del FAPP (que incluye un componente importante de deuda a través de los préstamos de los cotizantes en su primera etapa) podrían quedar fuera de las reglas y de la institucionalidad fiscal del país.

Medida de mitigación: Deben implementarse mecanismos que permitan que la institucionalidad y las reglas fiscales permitan realizar un monitoreo integral de los riesgos fiscales, en particular de la deuda, incluyendo al Gobierno Central y el FAPP (lo cual incluso podría extenderse a otras entidades públicas del gobierno general).

Se sugiere que se comprometa estudiar la cobertura adecuada de los riesgos fiscales considerando la creación del FAPP fuera del Gobierno Central, e implementar mejoras, en caso de ser necesarias. Para ello, se sugiere realizar en el corto plazo, un estudio con un organismo internacional, acerca de las mejores prácticas internacionales para abordar este desafío, abarcando aspectos como la definición del perímetro más adecuado de Gobierno para la aplicación de las reglas fiscales, tipos y periodicidad de reportes de riesgos que deben elaborase, y ámbito de acción del CFA.

Independientemente de ello, el FAPP debe realizar reportes periódicos sobre su situación de flujos y patrimonial (incluyendo un foco en su nivel de deuda y su gasto en intereses) que permita su monitoreo.

3. Revisar el rol del FRP como instrumento de apoyo al financiamiento de obligaciones fiscales previsionales

Riesgo: El Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) tiene como función legal “complementar el financiamiento de obligaciones fiscales derivadas de la Pensión Garantizada Universal, la pensión básica solidaria de invalidez y el aporte previsional solidario de invalidez”. Con los cambios legales recientes en estas materias, más el presente proyecto de ley, las reglas de acumulación y uso FRP no quedarían compatibilizadas, perdiendo efectividad en su rol, que ha sido relevante en el pasado.

Medida de mitigación: Las reglas de acumulación y uso del FRP deberían vincularse con las necesidades de financiamiento del Gobierno Central para el componente no contributivo del sistema de pensiones. Para ello, se deben actualizar explícitamente sus reglas ante el nuevo escenario de compromisos fiscales previsionales del Gobierno Central.

Se debe realizar una evaluación en el corto plazo para actualizar dichas reglas, y luego implementarlas en los instrumentos legales correspondientes.
La actualización de las reglas del FRP debiesen considerar, entre otros aspectos, que el horizonte de programación financiera de la Dipres es de 5 años, por lo que no existe un instrumento público que identifique y garantice la existencia de provisiones para financiamientos de más largo plazo. Esto podría ser cubierto por reglas de aporte al FRP.

4. Recalibración de metas de BE

Riesgo: El CFA, en sus análisis de sostenibilidad fiscal, identificó la necesidad de converger a un Balance Estructural de equilibrio (0% del PIB) para estabilizar la deuda. A la vez, también ha señalado que esto es insuficiente para recomponer el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) a un nivel que permita estar preparados para crisis futuras, estimado entre el 5% y el 7% del PIB según el FMI. Con los nuevos compromisos fiscales derivados de la reforma previsional y la señalada necesidad de actualizar los requerimientos del FRP, esta recalibración se vuelve aún más urgente.

Medida de mitigación: La Dipres debería analizar avanzar hacia metas de superávit de Balance Estructural necesarias en los próximos años para garantizar la sostenibilidad fiscal, para permitir la recomposición del FEES y, potencialmente, mayores aportes al FRP.
Aunque será responsabilidad del próximo gobierno fijar estas metas en su decreto de política fiscal, en el corto plazo es necesario que la autoridad diseñe un plan con opciones que permitan una senda futura de superávits estructurales, que sirvan de base.

5. Fortalecimiento de institucionalidad

Riesgo: Si bien es positivo que el proyecto establece que el Consejo Consultivo Previsional (CCP) deberá efectuar un análisis de suficiencia del monto de la PGU y elaborar un informe con una propuesta de aumento -el que será analizado por el CFA, para que se pronuncie sobre las fuentes de financiamiento- el riesgo es que estas instituciones no cuenten con las capacidades y con la información adecuada y oportuna para realizar estas tareas.

Medida de mitigación: Fortalecer a ambas instituciones para estas tareas. En el caso del CCP, además, se debe evaluar que su ámbito de análisis sea todo el sistema previsional que implique recursos públicos, y no solo su parte no contributiva, para aprovechar el conocimiento experto en esa área. Y en el caso del CFA, se debe clarificar que también tiene un rol respecto de los aspectos fiscales del FAPP, aunque quede fuera del Gobierno Central.

6. Cuantificación y control de otras presiones de gasto que podrían surgir por la reforma

Riesgo: El incremento de la cotización en 7 puntos porcentuales puede generar presiones de gasto público que, si bien no corresponde registrar en este proyecto directamente, es necesario cuantificar y controlar. Por una parte, se encarecerán los futuros aumentos de dotaciones y reajustes de las remuneraciones del sector público. Además, pueden surgir presiones por apoyar de alguna forma el financiamiento del mayor costo de empleador de organismos públicos fuera del Gobierno Central, como los municipios y la salud primaria. Y, también, pueden surgir presiones por apoyar de alguna forma este costo en áreas subsidiadas o reguladas, como educación escolar y universidades, con presiones en las subvenciones y en los aranceles.

Medida de mitigación: Se propone realizar estudios que cuantifiquen el impacto de la reforma en empleadores de entidades públicas fuera del Gobierno Central para anticipar las presiones de financiamiento. Análogamente, también se sugiere realizar estudios sobre los sectores subsidiados o regulados. En cualquier caso, esto no debe entenderse como que se financiarán estos gastos desde el Gobierno Central, pero sí debe ser una herramienta para cuantificar riesgos por presiones de gasto.

7. Evaluación de efectos macroeconómicos de la reforma y sus efectos fiscales indirectos

Riesgo: Existen efectos macroeconómicos de la reforma (por ejemplo, en ahorro, inversión, empleo, PIB), que pueden generar efectos fiscales indirectos, tanto positivos como negativos. Si bien usualmente no se reportan este tipo de efectos en los Informes Financieros de los proyectos de ley, para proyectos de gran magnitud es importante poder estimarlos.
Medida de mitigación: Se sugiere utilizar un modelo de equilibrio general para realizar evaluaciones periódicas sobre el impacto de la reforma en variables macroeconómicas, más allá de los análisis iniciales presentados para la tramitación de este proyecto. Y luego, considerar dichos resultados para los modelos de proyecciones fiscales de la Dipres

8. Gobernanza del FAPP

Riesgo: El Seguro Social será administrado por el Instituto de Previsión Social (IPS), mientras que la gestión de inversiones del FAPP estará a cargo de un organismo autónomo y técnico, con un consejo directivo que contará con importantes facultades. Este organismo deberá velar por la sustentabilidad del Fondo, que llegará a administrar recursos equivalentes a más del 15% del PIB, lo que requiere de una gobernanza de muy alta calidad.

Medida de mitigación: Es fundamental que la institucionalidad asociada al FAPP sea lo más robusta posible. El diseño de gobernanza tiene elementos positivos, como la prohibición de aumentar los beneficios o destinar los recursos a otros fines y que su administración sea licitada. Sin embargo, otros podrían perfeccionarse, como, por ejemplo, el mecanismo de designación de su consejo mediante la propuesta de duplas al Congreso. Más en general, es imprescindible aprender de experiencias internacionales que han enfrentado desafíos en la gestión de fondos autónomos y garantizar que el diseño institucional priorice la transparencia, la independencia técnica y la rendición de cuentas.

9. Efectos fiscales de ajuste de edades de jubilación

Riesgo: Este es un elemento clave para comprender y gestionar los efectos fiscales de los sistemas de pensiones. La evidencia internacional sobre el envejecimiento de la población indica que es necesario realizar ajustes a las edades de jubilación, preferiblemente de forma gradual e implementando incentivos. Sin embargo, en esta reforma, este tema se aborda solo con algunos incentivos propuestos.

Medida de mitigación: Se sugiere que la Dipres lleve a cabo estudios sobre los efectos fiscales de diversas opciones para aumentar la edad de jubilación. Estos estudios deberían identificar si dicho ajuste podría generar recursos adicionales que permitan mejorar otros beneficios en el sistema de pensiones, o bien, disminuir la necesidad de financiamiento fiscal para pensiones y destinarlos a otros usos, o para acelerar la convergencia fiscal.

10.  Calibración de la capitalización del FAPP

Riesgo: Se pueden identificar dos periodos clave en las proyecciones del Fondo. Durante los primeros 20 o 30 años, se observa un esfuerzo significativo por capitalizarlo. En esta etapa inicial, cualquier desviación de lo proyectado tiene implicancias para su consolidación -por su efecto acumulativo hacia el futuro-, lo que hace crucial contar con mecanismos expeditos para ajustar beneficios o coberturas si fuera necesario. En contraste, en la etapa final de las proyecciones, cuando teóricamente el Fondo ya estaría capitalizado, se presentan holguras entre los ingresos percibidos y los gastos comprometidos. Esto plantea evaluar si es óptimo mantener ese tamaño del Fondo. En un contexto de estrechez fiscal, como lo indican las proyecciones más recientes, se debe evaluar si esos recursos son más requeridos para el pilar no contributivo y pudieran aportarse al FRP, o bien, orientarse a otras prioridades o contribuir al objetivo de alcanzar superávits fiscales que fortalezcan la sostenibilidad fiscal.

Medida de mitigación: el proyecto debería considerar no solo la posibilidad de ajustar los beneficios y coberturas, permitiendo incrementarlos o reducirlos con la flexibilidad necesaria para garantizar la sostenibilidad del Fondo, sino también la capacidad de modificar los aportes cuando las holguras proyectadas estén sobredimensionadas.

11. Pasivos contingentes

Riesgo: La reforma genera un pasivo contingente, dado por el compromiso del Gobierno Central de solventar al FAPP para cumplir con sus compromisos, más allá de los aportes que ya consigna la ley. Este pasivo contingente se suma a un conjunto ya existente del Gobierno Central, que la Dipres reporta anualmente. El crecimiento que han tenido estos pasivos en el tiempo demanda su adecuada identificación y cuantificación, pero también una gestión precautoria de los mismos, para contar con recursos para responder en caso de que se activen.

Medida de mitigación: Los informes anuales de pasivos contingentes de la Dipres deberán agregar este nuevo pasivo, considerando análisis de exposición máxima y de exposición probable. Además, se debieran informar estas estimaciones en el marco de la presente discusión legislativa. Y también se debe avanzar en medidas precautorias, para lo cual es relevante la actualización de las reglas del FRP, antes mencionadas.